I risultati economici del settore della pesca in Europa potrebbero essere sostanzialmente migliorati tramite la progressiva eliminazione del sovrasfruttamento. Ne conseguirebbero vantaggi per l’industria in termini di riduzione dei costi, miglioramento delle catture, aumento della redditività e riduzione dei rigetti in mare.
La garanzia di un uso sostenibile delle risorse alieutiche costituisce indubbiamente una condizione indispensabile per la redditività del settore e la piena realizzazione del suo potenziale. Per questo motivo, la gestione comunitaria della pesca si è recentemente concentrata sulla ricostituzione degli stock maggiormente depauperati. Benché la situazione di molti stock commerciali richieda ancora misure di ricostituzione, è venuto il momento di gestire diversamente la pesca europea, puntando al successo anziché limitandosi a evitare il fallimento.
In occasione del vertice mondiale di Johannesburg sullo sviluppo sostenibile (settembre 2002), la Comunità e i suoi Stati membri hanno sottoscritto un impegno politico internazionale per mantenere o ristabilire gli stock a un livello che consenta di ottenere il rendimento massimo sostenibile, al fine di raggiungere urgentemente questo obiettivo per gli stock depauperati e, se possibile, non più tardi del 2015 (allegato A).
In termini semplici, il rendimento massimo
sostenibile è il rendimento massimo che si può ottenere nel corso degli anni.
Esso è caratterizzato da un tasso di mortalità per pesca tale da produrre, in
media, uno stock di dimensioni che consentano di ottenere tale rendimento massimo.
La presente comunicazione fissa un nuovo orientamento politico in materia di gestione della pesca nella Comunità, destinato a mettere in atto questo approccio accelerando il passaggio verso un sistema di gestione a lungo termine incentrato su un’ottimizzazione del potenziale produttivo delle risorse marine viventi dell’Europa che non ne pregiudichi l’utilizzo da parte delle generazioni future. Ciò è pienamente in linea con il più ampio obiettivo della politica comune della pesca, che è quello di garantire lo sfruttamento delle risorse acquatiche viventi in condizioni sostenibili dal punto di vista sia economico che socioambientale.
Questo cambiamento andrebbe inoltre considerato nel quadro della progressiva adozione di una strategia di gestione della pesca fondata sulla nozione di ecosistema, che costituisce altresì un obiettivo della politica comune della pesca, nonché degli approcci integrati raccomandati dalla recente strategia europea sulla tutela dell’ambiente marino[1] e dei lavori preparatori in vista di una politica marittima dell’UE. A tempo debito, la Commissione presenterà proposte supplementari volte a completare adeguatamente l’attuazione degli impegni sottoscritti nell’ambito del vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile.
I benefici menzionati potranno essere ottenuti solo imponendo maggiori restrizioni all’esercizio della pesca durante un periodo transitorio. Occorrerà compiere scelte giudiziose sul ritmo dei cambiamenti, ed è fondamentale che al processo decisionale relativo a tali scelte vengano associati gli operatori interessati. L’aiuto finanziario, in particolare quello previsto nel quadro della proposta per un Fondo europeo della pesca, contribuirà a mitigare le ripercussioni sociali ed economiche di queste restrizioni e dovrà essere concesso durante la fase transitoria, prima che i benefici economici comincino a concretizzarsi pienamente.
La presente comunicazione illustra la strategia politica per attuare una gestione della pesca comunitaria fondata sul rendimento massimo sostenibile. Maggiori informazioni generali sugli attuali livelli di sovrasfruttamento degli stock ittici dell’UE e sui potenziali vantaggi derivanti dall’applicazione di un approccio basato sul rendimento massimo sostenibile nel quadro della gestione della pesca nell’UE figurano in un documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente comunicazione[2].
2. I
vantaggi di una strategia basata sul rendimento massimo sostenibile (MSY)
2.1. Inversione della tendenza al declino
Mentre per alcuni stock, come quelli di aringa e di sgombro, i livelli di sfruttamento risultano prossimi alla sostenibilità, le catture di molte specie demersali europee hanno registrato negli ultimi decenni un brusco declino (figura 2.1). Semplicemente, si è pescato troppo rispetto al potenziale produttivo degli stock.
La Commissione ritiene che l’applicazione di sistemi di gestione degli stock alieutici basati sul rendimento massimo sostenibile contribuirà ad invertire questa tendenza. Oltre ad evitare che gli stock raggiungano l’esaurimento, tali sistemi consentiranno lo sviluppo di stock più consistenti e dunque maggiori possibilità di pesca a costi più contenuti e con valore unitario più elevato, offrendo in tal modo maggiori garanzie di prosperità. Una maggiore consistenza degli stock consentirà inoltre di ammortizzare gli effetti delle fluttuazioni, dovute a fattori ambientali, della quantità di novellame che si aggiunge ogni anno allo stock.
Figura 2.1. Sbarchi stimati di specie demersali in varie zone delle acque comunitarie.
Fonte: stime CIEM, salvo che per il Mediterraneo (FAO).
2.2. Migliorare la situazione economica del
settore alieutico
L’esercizio della pesca ai livelli del MSY ridurrebbe i costi e aumenterebbe i benefici dell’industria alieutica, grazie alla diminuzione dello sforzo richiesto per tonnellata di pesce catturato e delle spese ivi associate (p. es. il carburante). Le scelte degli Stati membri e di quanti vivono dei proventi della pesca saranno facilitate dall’aumento delle catture e da una migliore ripartizione della ricchezza.
2.3. Riequilibrare la bilancia commerciale
Le importazioni costituiscono per l’industria comunitaria della pesca una sfida concorrenziale di considerevole entità. Circa il 60% del pesce consumato nella Comunità viene importato, e questa proporzione risulta ancor più elevata nel caso delle specie demersali (pesce bianco). Negli ultimi anni sono state importate annualmente oltre 10 milioni di tonnellate di pesce.
Il pesce proveniente da stock gestiti a livelli prossimi al rendimento massimo sostenibile beneficia dei vantaggi concorrenziali di un'offerta stabile (poiché la disponibilità può essere garantita) e di una qualità elevata (poiché vale la pena di investire nella manipolazione del prodotto, data la maggiore stabilità delle prospettive a lungo termine).
2.4. Ridurre i rigetti in mare e l’impatto
sulle specie non bersaglio
La riduzione della mortalità per pesca è la migliore soluzione al problema dei rigetti in mare. I pesci vengono rigettati in mare quanto la loro taglia è troppo piccola o il loro valore è troppo basso, o quando non sono stati catturati nell’ambito del contingente disponibile.
La pesca praticata nei limiti del MSY consente un aumento della proporzione di catture di grande taglia e di valore elevato. Per ciascuna tonnellata di pesce commercializzabile sbarcato, la percentuale di rigetti sarà inferiore.
La pesca delle specie commerciali può spesso perturbare gli habitat e danneggiare le specie non commerciali, compresi i delfini e le focene. La riduzione del tasso di mortalità per pesca dai livelli attuali ai livelli MSY diminuirà le catture accessorie delle specie non bersaglio.
3. Come
ottenere miglioramenti
Per consentire ai pesci una maggiore crescita, cui corrisponde un maggior valore e un rendimento più elevato al momento della cattura, è opportuno ridurre il tasso di esemplari prelevati dal mare[3]. Ciò comporterà in un primo tempo una riduzione delle catture, ma una volta migliorate le condizioni degli stock le catture aumenteranno in maniera sostenibile.
Tentare di ricostituire gli stock ittici senza una strategia a lungo termine è un'impresa rischiosa e complessa. Le popolazioni alieutiche sono difficili da misurare e, benché la pesca costituisca un fattore essenziale per la salute degli stock altri fattori, come i cambiamenti climatici e la proporzione del novellame, svolgono altresì un ruolo non trascurabile. La gestione delle attività di pesca deve concentrarsi sulla sostenibilità e la stabilità, tentando di trovare un giusto equilibrio tra l’attività di pesca e la capacità produttiva degli stock. Questo obiettivo può essere raggiunto gradualmente, riducendo il numero delle navi da pesca o lo sforzo di pesca che esse rappresentano.
Per consentire ai pescatori di ottenere il rendimento massimo sostenibile dallo stock è necessario definire il tasso di pesca appropriato per ciascuno stock sulla base del miglior parere scientifico disponibile. Occorre inoltre decidere il tasso degli adeguamenti annuali che consentano di raggiungere questo obiettivo. Queste decisioni andrebbero applicate per mezzo di piani a lungo termine secondo quanto previsto dal regolamento quadro sulla politica comune della pesca.
Nel preparare le proposte per i piani a lungo termine, la Commissione prenderà in esame una vasta gamma di strumenti, tra cui i metodi di calcolo degli adeguamenti annuali dei TAC e degli adeguamenti dello sforzo di pesca, integrandovi considerazioni di tipo precauzionale. Ove necessario si farà inoltre ricorso al contributo di misure tecniche quali la chiusura di determinate zone o la regolamentazione della struttura degli attrezzi da pesca.
In linea di principio, i piani a lungo termine (inclusi i tassi e le misure ad essi associate) andranno verificati regolarmente per tener conto dell’evoluzione degli ecosistemi e dei fattori ambientali.
3.2. Tener conto dei cambiamenti nell’ecosistema
È molto difficile prevedere l’evoluzione degli ecosistemi marini sotto l’effetto dei cambiamenti climatici. Tuttavia, benché questi e altri fattori ambientali abbiano certamente un effetto sugli stock ittici, l’impatto più significativo deriva nella maggioranza dei casi dalla pesca. Lo sfruttamento degli stock ittici a un tasso di cattura inferiore aumenterà la resistenza degli stock ai cambiamenti ecologici.
Il tentativo di gestire uno stock in funzione di una taglia bersaglio può richiedere grandi cambiamenti nell'attività industriale volti a controbilanciare i cambiamenti ambientali a breve termine. Ciò rischia di dar luogo a un'instabilità inaccettabile per il settore, ragion per cui risulta preferibile effettuare catture a un tasso regolare e sostenibile[4].
Una volta ridotta la mortalità per pesca e ricostituiti gli stock, gli obiettivi di una gestione a lungo termine dovranno essere adeguati per tener conto delle nuove conoscenze acquisite circa gli ecosistemi e il loro potenziale produttivo.
È importante mantenere l’equilibrio degli ecosistemi marini. Ridurre la pesca di una specie per favorire il rendimento di un’altra costituisce un approccio ad alto rischio che renderebbe l’attività economica dipendente da un numero ridotto di risorse e dunque più vulnerabile all’esaurimento degli stock.
La pesca di tutte le specie di un ecosistema dovrebbe normalmente essere praticata a un tasso inferiore a quello corrispondente all’ottenimento del rendimento massimo sostenibile a lungo termine. In alcuni tipi di pesca (“pesca multispecifica”), specie diverse possono essere catturate nel corso della stessa bordata. Per evitare il sovrasfruttamento accidentale di specie che rappresentano catture accessorie, alcune misure aggiuntive come la modifica degli attrezzi di pesca e l'imposizione di divieti per determinate zone o periodi possono divenire componenti indispensabili di taluni piani a lungo termine.
I piani a lungo termine dovrebbero costituire il principale strumento di attuazione della nuova strategia. La Commissione ritiene che tali piani debbano essere preparati secondo le seguenti modalità:
· deve essere assicurata la consultazione dei settori interessati, ossia i pescatori, i consumatori e ogni altra parte in causa;
· ciascun piano deve essere basato su pareri scientifici imparziali;
· occorre prendere in debita considerazione le incidenze economiche, sociali e ambientali delle misure proposte;
· i piani dovranno definire un tasso bersaglio di catture e i mezzi per
raggiungerlo progressivamente, e non cercare di gestire i livelli di biomassa;
· essi dovranno inoltre mirare a ridurre gli effetti nocivi della pesca sull'ecosistema;
· nei casi in cui più stock vengano abitualmente catturati in maniera
concomitante, i piani dovranno includere misure tecniche volte a garantire che
la pesca dei diversi stock sia compatibile con i rispettivi bersagli;
· i piani possono altresì prevedere la possibilità di sfruttare in
maniera meno rigorosa alcuni stock che risultano al di sopra dei livelli MSY al
fine di ottenere un guadagno in termini di produttività per altre specie;
· gli obiettivi devono essere fissati indipendentemente dalle condizioni
biologiche dello stock al momento dell'entrata in vigore dei piani, fermo
restando che questi ultimi potranno prevedere misure di conservazione più
rigorose nel caso in cui una risorsa versi in condizioni più gravi del
previsto;
· nei casi in cui, per assenza di dati o per altre circostanze, il parere
scientifico non sia in grado di quantificare le azioni richieste per
raggiungere le condizioni del rendimento massimo sostenibile, i piani dovranno
contenere orientamenti adeguati;
· i piani e i relativi obiettivi devono essere oggetto di un esame periodico.
La Comunità e i suoi Stati membri si sono impegnati a raggiungere l’obiettivo MSY. Occorre ora decidere il ritmo con cui conseguire tale obiettivo e il modo in cui gestire la transizione. Il successo dell’attuazione della nuova strategia dipende in larga misura dalla capacità del settore alieutico, a livello nazionale, di adattarsi a una nuova situazione.
Una volta adottati i piani a lungo termine che stabiliscono gli obiettivi fissati per gli stock, gli Stati membri dovranno decidere il ritmo con cui conseguire tali obiettivi e il modo in cui gestire la transizione. Il cambiamento può essere gestito in due modi.
1. La prima possibilità consiste nel concentrarsi sull’efficienza economica riducendo la capacità di pesca, gli investimenti e l’occupazione ai livelli strettamente necessari per pescare al tasso di rendimento massimo sostenibile. Le catture sarebbero più consistenti, le flotte pescherecce verrebbero ridotte, verrebbe utilizzato un minor numero di pescatori (ma potrebbero aumentare le possibilità di occupazione a terra nel settore della trasformazione), la pesca sarebbe più redditizia e la regolamentazione del settore risulterebbe semplificata e meno laboriosa. Alcune attività e alcuni Stati membri registrano attualmente una carenza di pescatori qualificati, per cui le implicazioni sociali derivanti dalla riduzione delle flotte sarebbero in questi casi limitate.
2. Un’altra possibilità consiste nel mantenere gli attuali livelli di occupazione, al prezzo di una perdita di efficacia economica. Ciò significherebbe mantenere la dimensione delle flotte riducendone però l’efficacia tramite una limitazione della loro capacità di cattura (ad esempio, limitazione delle dimensioni delle navi, della loro potenza motrice o degli attrezzi da pesca installati a bordo) o l’imposizione di limiti al numero di giorni in mare. Alcuni Stati membri hanno già fatto ricorso a questi strumenti in passato e, nel corso degli ultimi tre anni, la Comunità ha imposto restrizioni al numero di giorni passati in mare per vari tipi di pesca demersale. Rispetto alle attuali condizioni, le catture globali sarebbero più consistenti, le flotte sarebbero soggette a norme più restrittive e vi sarebbe un maggior ricorso ad attività a tempo parziale, ma la pesca sarebbe più redditizia perché si manterrebbero le catture riducendo nel contempo i costi variabili (p. es. i costi di carburante). Il passaggio ad attività di pesca su scala più ridotta, con livelli inferiori di efficacia, potrebbe inoltre far aumentare i rendimenti pur avendo effetti meno diretti sull'occupazione in mare. Il mantenimento dell’occupazione può essere compatibile con la riduzione dei tassi di cattura purché si passi a forme di pesca con minore intensità di capitale.
La prima possibilità implica una riduzione della capacità delle flotte nazionali, che la Commissione considera la misura di gestione più facile da controllare. D’altra parte, in entrambi i casi la gestione del cambiamento risulterebbe più facile se questo avvenisse gradualmente: è dunque importante che il processo venga avviato quanto prima.
La scelta della strategia economica applicabile al settore alieutico spetta agli Stati membri, poiché sono essi a decidere la ripartizione delle possibilità di pesca a livello nazionale[5]. Il ruolo principale della Comunità in questo contesto è di fornire il quadro di gestione che consenta un’eliminazione progressiva del sovrasfruttamento. La Comunità può inoltre favorire le trasformazioni strutturali nel settore della pesca ricorrendo all’attuale strumento finanziario per l’orientamento della pesca (SFOP) e al Fondo europeo per la pesca, attualmente allo stadio di proposta. Questi strumenti mettono a disposizione fondi per l’adeguamento o il riscatto delle navi da pesca, la riconversione professionale dei pescatori e l’incentivazione delle attività economiche a valle delle attività di pesca o realizzate al di fuori del settore.
Benché la scelta della strategia economica spetti agli Stati membri, la Commissione osserva che, in passato, le soluzioni diverse dal disarmo hanno creato problemi di attuazione e di accettazione sociale: risulta difficile mantenere una flotta di pesca sovradimensionata senza utilizzarla.
Prima di operare cambiamenti significativi in materia di gestione della pesca, occorre ovviamente procedere all’analisi degli effetti economici e sociali dei medesimi. Tuttavia, le specificità di ciascuna flotta possono variare considerevolmente in funzione degli Stati membri e dei tipi di pesca. A motivo di questa diversità, una valutazione generale dell’impatto sociale ed economico non risulta fattibile. La Commissione propone invece di seguire un approccio regionale e specifico per ciascun tipo di pesca, come indicato nella sezione seguente. Il Consiglio avrà la possibilità di esaminare la strategia prevista per ciascun tipo di pesca alla luce dell’analisi di impatto della Commissione e del parere dei consigli consultivi regionali (CCR).
5. Proseguire
l’attuazione: fasi successive
Nel corso dei prossimi anni, la Commissione proporrà piani a lungo termine volti a ricondurre tutti i principali stock ittici presenti nelle acque comunitarie a livelli di pesca che consentano di ottenere il rendimento massimo sostenibile. Per gli stock gestiti congiuntamente con paesi terzi, la Comunità cercherà di mettere a punto accordi di gestione comune che perseguano lo stesso obiettivo.
I piani saranno redatti per tipo di pesca e avranno come oggetto gruppi di stock ittici catturati congiuntamente.
I principi guida per l’elaborazione dei suddetti piani saranno i seguenti:
a) nella fase di elaborazione delle sue proposte, la Commissione consulterà attivamente i CCR;
b) la Commissione preparerà valutazioni adeguate delle conseguenze del piano, in stretta collaborazione con i CCR interessati;
c) i piani a lungo termine includeranno riduzioni programmate dei tassi di cattura, ottenute principalmente mediante l’adeguamento dei TAC e la gestione dello sforzo di pesca, nonché tramite l’inclusione, ove necessario, di misure tecniche adeguate;
d) i piani potranno includere elementi quali i limiti delle variazioni annuali delle possibilità di pesca e saranno concepiti in modo da garantire una transizione stabile e graduale: a tal fine, essi potranno includere misure predefinite con le relative modalità di applicazione;
e) i piani a lungo termine dovranno essere aggiornati a intervalli di circa cinque anni;
f) le misure volte a garantire l’effettivo rispetto del piano costituiranno parte integrante del processo;
g) i piani a lungo termine prevederanno ove del caso una serie di tappe intermedie da utilizzare per misurare lo stadio di conseguimento del MSY.
Nell’attuazione del processo, la Commissione darà la priorità ai tipi di pesca per i quali il settore ha sostenuto un approccio specifico tramite i CCR e a quelli in cui una strategia fondata sul rendimento massimo sostenibile permetta di ottenere con più rapidità benefici economici e in termini di conservazione.
La messa in atto di una serie completa di piani a lungo termine che consentano di raggiungere il MSY richiederà un tempo considerevole. Mentre si negoziano le proposte dei piani a lungo termine occorrerà garantire che le decisioni annuali della Commissione in materia di gestione tengano conto dell’obiettivo 2015 e che quanto meno non ne complichino la realizzazione.
Come prima tappa del processo la Comunità adotterà, con effetto dal 2007, decisioni di gestione che garantiscano che non vi sarà aumento del tasso di pesca per gli stock già sovrasfruttati.
La realizzazione del processo non pregiudicherà altre misure, quali i piani di ricostituzione, adottate conformemente all'approccio precauzionale al fine di ridurre i rischi di esaurimento a breve termine degli stock.
La pesca è un’occupazione intrinsecamente a rischio, in particolare a causa della variabilità degli ecosistemi marini. Il sovrasfruttamento persistente degli ultimi decenni ha condotto al depauperamento degli stock, alla riduzione delle catture e all’aumento dei costi di queste ultime. Per questo motivo, i pescatori sono stati esposti a rischi inutili e hanno sostenuto spese non necessarie, mentre i quantitativi mancanti hanno dovuto essere sostituiti da pesce d'importazione o di allevamento.
Questa situazione può e deve essere affrontata. La Commissione si assumerà le proprie responsabilità preparando proposte valide fondate sui migliori pareri scientifici disponibili e previa consultazione approfondita con le parti interessate. Essa invita gli Stati membri e il settore della pesca a prendere parte a questo processo. Il rispetto degli impegni sottoscritti nel quadro del vertice mondiale sullo sviluppo sostenibile consentirà al settore alieutico di operare in un contesto più sicuro, meno rischioso e più vantaggioso.