Bruxelles, 14.7.2006

COM(2006) 387 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO

Relazioni degli Stati membri sui comportamenti che violano gravemente le norme della politica comune della pesca individuati nel 2004

1.           Introduzione

Al fine di aumentare la trasparenza con riguardo alle modalità seguite dagli Stati membri per adempiere agli obblighi ad essi imposti in materia di applicazione della normativa comunitaria, il regolamento (CE) n. 1447/1999 del Consiglio[1] ha introdotto l'obbligo per gli Stati membri di presentare ogni anno alla Commissione una relazione sul numero di infrazioni gravi individuate e sulle sanzioni comminate. A tal fine, il suddetto regolamento ha stabilito un elenco di 19 violazioni alla normativa comunitaria ritenute particolarmente gravi. Gli Stati membri hanno l'obbligo di verificare l’adozione delle misure appropriate nei confronti delle persone fisiche e giuridiche che contravvengono alle norme previste dalla politica comune della pesca[2].           
I comportamenti elencati concernono i principali obblighi imposti dalle norme comunitarie in materia di conservazione degli stock ittici nonché di controllo e commercializzazione dei prodotti della pesca.

La procedura relativa alla trasmissione di tali informazioni alla Commissione è stabilita dal regolamento (CE) n. 2740/1999[3]. I dati inviati con mezzi elettronici dovrebbero consentire di paragonare l’efficacia dei sistemi di attuazione nei diversi Stati membri. Lo scopo ultimo del legislatore è di raggiungere progressivamente un’effettiva parità di condizioni tra i pescatori, che dovrebbero così avere maggior fiducia nelle autorità di controllo dell'intera Comunità e conformarsi alle norme comunitarie in materia di conservazione delle risorse ittiche.

La presente comunicazione riguarda i casi di comportamenti che hanno gravemente violato le norme della PCP e per i quali nel 2004 è stato costituito un fascicolo. Si tratta della quinta comunicazione in materia. La Commissione ha presentato i principali dati relativi al 2000 nella Comunicazione del 12 novembre 2001[4], al 2001 nella Comunicazione del 5 dicembre 2002[5], al 2002 nella Comunicazione del 15 dicembre 2003[6] ed al 2003 nella Comunicazione del 20 maggio 2005[7].

2.           Relazioni degli Stati membri per l’anno 2004

Il regolamento (CE) n. 2740/1999 del Consiglio stabilisce le modalità per la trasmissione dei dati relativi ai comportamenti che hanno costituito gravi infrazioni delle norme previste dalla politica comune della pesca. Tali dati devono essere trasmessi con mezzi elettronici, in modo che i servizi della Commissione possano elaborare tabelle, allegate alla comunicazione, che illustrano le principali caratteristiche rilevate nelle relazioni degli Stati membri.

I dati pubblicati sono quelli trasmessi dagli Stati membri, che hanno la possibilità di controllarli prima che la Commissione elabori la versione definitiva della comunicazione.

Poiché l’interpretazione delle informazioni raccolte, consistenti esclusivamente in una serie di cifre, non è agevole e alcuni dati potevano prestarsi a malintesi, i servizi della Commissione hanno invitato gli Stati membri a trasmettere le informazioni supplementari che essi ritenevano utili per chiarire l'analisi delle cifre in questione.          
Le osservazioni presentate dagli Stati membri sono state tenute nel debito conto e ad esse si fa esplicito riferimento ogniqualvolta ciò risulti opportuno.

3.           Infrazioni gravi rispetto al numero di pescherecci in ciascuno Stato membro

Al fine di presentare alcuni parametri quantitativi, nella tabella che segue sono indicati, per ogni Stato membro, il numero di navi comprese nello schedario delle navi da pesca al 1° gennaio 2005 nonché il numero totale di infrazioni gravi constatate e comunicate dagli Stati membri, riguardanti (esclusivamente) le navi che battono la bandiera dello Stato di cui trattasi. I dati ricevuti non permettono di distinguere le infrazioni commesse dai pescatori da quelle di altri operatori del settore. Il numero di infrazioni gravi in seguito riportato non concerne quindi i soli pescatori.

Stato membro	Numero di navi	Infrazioni gravi
Belgio	123	32
Danimarca	3 416	258
Germania	2 163	87
Grecia	18 723	1 487
Estonia	1 050	n.a.
Spagna	14 053	3 813
Francia	7 884	492
Irlanda	1 431	50
Italia	14 923	3 398
Cipro	897	5
Lettonia	942	175
Lituania	303	n.a.
Malta	2 133	n.a.
Paesi Bassi	862	141
Polonia	1 248	73
Portogallo	10 082	1 729
Slovenia	148	n.a.
Finlandia	3 394	5
Svezia	1 598	94
Regno Unito	7 034	76

4.           Numero di infrazioni constatate rispetto al numero di ispezioni effettuate dagli Stati membri

Per effettuare un paragone tra i dati inviati dagli Stati membri, sarebbe opportuno confrontare il numero di infrazioni constatate in un certo periodo di tempo con il numero di ispezioni condotte dalle autorità di controllo nello stesso periodo. Purtroppo, gli Stati membri non hanno trasmesso alla Commissione dati sufficienti per consentire ai servizi responsabili di preparare una tabella specifica. Inoltre, il concetto di "ispezione" varia tra i diversi Stati membri e non è quindi possibile garantire l'omogeneità dei dati.

Alcuni Stati membri hanno notificato alla Commissione il numero di ispezioni effettuate nel corso del 2004. Le significative differenze esistenti tra i dati dei diversi Stati membri fanno sorgere dubbi sulla regolarità di alcune cifre: ad esempio, il tasso di infrazioni constatate rispetto al numero di ispezioni registrate è del 2% per la Polonia, del 6% per la Spagna, del 12% per Cipro e del 65% per la Grecia.

5.           Infrazioni constatate nell’ambito delle organizzazioni regionali per la pesca (ORP)

Diverse ORP hanno istituito o sono sul punto di adottare regimi di controllo che prevedono la registrazione delle infrazioni. Tali regimi sono già previsti nel quadro dell'Organizzazione della pesca nell'Atlantico nordoccidentale (NAFO), della Commissione per la pesca nell’Atlantico nordorientale (NEAFC) e della Commissione internazionale per la conservazione dei tonnidi dell'Atlantico (ICCAT).

In linea di massima, le infrazioni gravi alle norme della PCP commesse da navi che operano nell’ambito delle succitate ORP sono registrate tra i casi notificati alla Commissione ai fini della presente comunicazione.

È pertanto opportuno rammentare che la Comunità europea invia a dette organizzazioni una relazione annua sulle infrazioni che le autorità nazionali di controllo hanno constatato e notificato ai servizi della Commissione. Non è tuttavia possibile confrontare i dati trasmessi alle ORP con quelli che figurano negli allegati della presente comunicazione, in quanto i tipi di infrazione non sono gli stessi.

Nel quadro delle ORP, non risulta che nel 2004 siano state constatate infrazioni presunte (cioè contestate) per quanto riguarda le navi comunitarie nella zona NEAFC. Quanto alla NAFO, altre parti contraenti hanno notificato 18 presunte infrazioni commesse da navi comunitarie, ma questa cifra è ancora oggetto di verifica da parte di tale organizzazione.

6.           Osservazioni riguardanti le relazioni presentate dagli stati membri

Complessivamente gli Stati membri hanno notificato 9 660 casi. Le infrazioni individuate ricalcano tutti i tipi di inadempimenti previsti nell'elenco di cui al regolamento (CE) n. 1447/1999 del Consiglio. Il loro numero è leggermente superiore a quello del 2003 (le infrazioni gravi constatate negli anni precedenti sono state complessivamente 7 298 nel 2000, 8 139 nel 2001, 6 756 nel 2002 e 9 502 nel 2003), ma il numero di Stati membri con interessi nel settore della pesca marittima è nel frattempo aumentato di sette unità. Peraltro, il numero di infrazioni gravi individuate dagli Stati membri che hanno aderito all’UE nel corso del 2004 rappresenta soltanto il 2,7% del totale (Cipro, Estonia, Lettonia e Polonia hanno comunicato 258 casi).

Come già sottolineato nelle precedenti comunicazioni, il numero di infrazioni constatate può includere violazioni connesse alle attività svolte in acque interne o alla pesca sportiva, come nel caso dei dati trasmessi dalla Spagna.

Spagna, Italia e Portogallo, i paesi che possiedono le flotte pescherecce più numerose, hanno constatato il 79,6% delle infrazioni. L'esercizio di attività di pesca non autorizzate riguarda il 22% dei casi, mentre i casi di magazzinaggio, trasformazione, vendita e trasporto di prodotti della pesca non conformi alle norme vigenti in materia di commercializzazione si situano in seconda posizione (19%). L’esercizio dell'attività di pesca senza licenza sale al terzo posto (14%). Queste percentuali sono simili a quelle del 2003 ed in effetti la maggior parte delle infrazioni constatate a partire dal 2000 si riferisce a questi tre tipi di comportamento. Pochissimi casi invece (meno del 10%) riguardano altre infrazioni gravi alle norme della PCP. Ad esempio, è sorprendente che nel 2004 siano stati rilevati soltanto 60 casi di manomissione del sistema di controllo dei pescherecci via satellite nell’intera Comunità europea.

L'82% delle procedure d'infrazione si è concluso con l'applicazione di penali. In Germania, Estonia, Regno Unito, Spagna, Cipro, Lettonia e Polonia sono state comminate sanzioni per tutte le infrazioni constatate. In Italia oltre il 90% dei casi ha dato luogo a sanzioni. Tuttavia, soltanto il 17% delle infrazioni è stato sanzionato in Svezia e nessuna sanzione è stata dichiarata dalla Finlandia. Anche questi dati dovrebbero essere valutati con cautela. In effetti non è escluso che alcuni Stati membri abbiano tenuto conto di procedure avviate negli anni scorsi e finalizzate soltanto nel 2004. Altri invece potrebbero aver registrato soltanto i casi avviati e conclusi nel 2004.

Dal raffronto delle ammende imposte ai trasgressori emergono forti divari fra gli Stati membri per lo stesso tipo di infrazione. Ad esempio:

·      per l'impiego o la detenzione a bordo di attrezzi da pesca vietati, l'ammenda media è stata di 108 EUR in uno Stato membro e di 15 000 EUR in un altro, che tuttavia ha notificato un solo caso;

·      per l'esercizio di attività di pesca non autorizzate, l'ammenda media è stata di 58 EUR in uno Stato membro ed ha raggiunto 13 788 EUR in un altro;

·      per la pesca diretta di specie soggette a divieto di cattura, l'ammenda media è stata di soli 10 EUR in uno Stato membro e di 3 334 EUR in un altro;

·      per la falsificazione dei dati richiesti nei documenti di controllo, l'ammenda media è stata di 48 EUR in uno Stato membro e di 18 900 EUR in un altro.

Ovviamente, tale media dovrebbe essere comparata anche al numero di casi in cui si è verificato un tipo specifico d'infrazione ed alla gravità del caso in questione. Inoltre, alcune delle ammende notificate includono il valore dei beni sequestrati, a differenza di altre, e quindi un raffronto tra le ammende nei diversi Stati membri potrebbe risultare fuorviante. Il regolamento (CE) n. 1447/1999 non classifica i 19 tipi di infrazione a seconda del grado di gravità.

In generale, l'ammenda media varia da 48 EUR a 13 099 EUR a seconda dello Stato membro; per le procedure conclusesi con una sanzione nel 2004, l’ammenda media comminata nell’UE è stata di 2 272 EUR. Questo importo è inferiore alla metà dell'ammenda media comminata nel 2003 (4 664 EUR) e tale tendenza al ribasso non costituisce un segnale positivo. Dai dati relativi all’importo delle ammende inflitte agli operatori del settore nella Comunità, rispetto al valore degli sbarchi di prodotti ittici (cfr. allegato VIII), risulta che dal 2003 gli importi delle ammende sono diminuiti. L’importo elevato delle sanzioni imposte in un numero limitato di casi (fino a 120 000 EUR) dimostra soltanto l’eccessiva clemenza degli Stati membri nella maggior parte dei casi.

Nel valutare gli importi delle sanzioni occorre tener conto segnatamente di due aspetti: in primo luogo, la somma registrata può includere o meno il valore delle catture e/o degli attrezzi confiscati come penalità accessoria. Poiché il valore delle catture può facilmente superare quello dell'ammenda, la media potrebbe esserne significativamente influenzata. I servizi della Commissione non sono in grado di accertare se è stato tenuto conto del valore delle catture e degli attrezzi, tranne nei casi in cui gli Stati membri forniscono dettagli in proposito.

Inoltre, nel caso di un'infrazione punita con la sospensione dell'autorizzazione a pescare o a svolgere un'attività professionale, non è possibile valutare, e pertanto registrare, le perdite di introiti per l'operatore che è stato costretto a sospendere la propria attività professionale. Tali perdite potrebbero essere significative, ma non possono essere prese in considerazione

Dalle tabelle si evince che il sequestro di catture o di attrezzi è stato disposto in 3 203 casi e che vi è stato un aumento significativo dei casi interessati da tale disposizione, passati da 444 nel 2000 a 4 720 nel 2003. Nel 2004, il numero di sequestri è diminuito. La Grecia, l'Italia, il Portogallo ed il Regno Unito sono gli Stati membri che hanno indicato di aver applicato questa misura in un notevole numero di casi. D'altra parte, per la Germania, l'Estonia, la Spagna, la Finlandia, Cipro, la Lettonia e la Polonia non risulta alcun sequestro di catture o di attrezzi.

In conclusione, sulla base delle informazioni supplementari fornite da alcuni Stati membri, si possono formulare le seguenti osservazioni: le procedure (tanto amministrative quanto penali) seguite per sanzionare le infrazioni alle norme della PCP sono generalmente lunghe e richiedono in media 8 – 12 mesi per l’intero iter procedurale. Le procedure penali sono in genere le più lunghe (Belgio, Irlanda, Paesi Bassi, Svezia, Regno Unito e Finlandia applicano soltanto procedure penali).

Sono state trasmesse poche informazioni sulle specie maggiormente colpite dalle infrazioni gravi (in genere quelle per le quali già esistono piani di ripopolamento o disposizioni nazionali restrittive ed inoltre quelle che hanno un elevato valore commerciale) e sulle zone in cui sono state commesse infrazioni gravi, sebbene i servizi della Commissione abbiano ripetutamente chiesto precisazioni in proposito. Naturalmente gli Stati membri hanno constatato la maggior parte delle infrazioni nella rispettiva ZEE, ma attualmente non è possibile identificare con precisione le zone CIEM.

7.           Sviluppi futuri e osservazioni conclusive

Conformemente all’impegno assunto nell’ambito della precedente comunicazione, la Commissione ha tenuto una serie di consultazioni con gli Stati membri al fine di raccogliere pareri su come si possa migliorare il contenuto della comunicazione. Essa ha in primo luogo organizzato una riunione dei Direttori generali della pesca, tenuta il 30 settembre 2005. Questa riunione ha permesso ai partecipanti di avviare un ampio dibattito sugli scopi della comunicazione in materia di infrazioni gravi e sui risultati finora ottenuti. I partecipanti hanno in genere espresso l’opinione che la comunicazione è uno strumento utile per valutare l'applicazione della normativa comunitaria. È tuttavia necessario migliorarne il contenuto, allo scopo segnatamente di evitare un’interpretazione errata delle cifre riportate nelle tabelle. Essi hanno inoltre sottolineato che è importante dare alcune indicazioni sul contesto in cui è stata commessa l'infrazione, come la dimensioni dell'imbarcazione, il tipo di pesca e, in generale, gli aspetti economici.

Tuttavia è stato convenuto di non modificare il formato della comunicazione 2004.

Un’altra questione fondamentale riguarda l'elenco dei comportamenti: l’impressione generale è che occorra precisare maggiormente i diversi tipi se si vuole che le interpretazioni degli Stati membri non risultino discordanti.

È stata presa in esame anche la possibilità di semplificare gli obblighi di notifica.

I temi discussi con i Direttori generali sono stati in seguito esaminati nell'ambito di un gruppo di esperti in materia di controllo convocato dalla Commissione l'8 novembre 2005. In tale occasione, gli Stati membri hanno avuto la possibilità di presentare osservazioni sulle tabelle elaborate dai servizi della Commissione.

Tenendo nel debito conto le osservazioni degli Stati membri, la Commissione si è impegnata a migliorare il testo della comunicazione, che essa considera uno strumento utile per una maggiore trasparenza e per l’efficace applicazione della normativa. Essa concorda con gli Stati membri sul fatto che l'elenco delle "infrazioni gravi" debba essere riveduto, con riguardo soprattutto alla definizione della "serie di misure" di cui all'articolo 25, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 2371/2002 del Consiglio. La Commissione intende inoltre ridurre nella misura del possibile gli obblighi di notifica imposti agli Stati membri.

Tuttavia, al fine di migliorare il contenuto delle prossime comunicazioni sulle infrazioni gravi, la Commissione chiederà agli Stati membri di trasmetterle una serie di informazioni, segnatamente riguardo alle conseguenze economiche derivanti per ciascun trasgressore dalle sanzioni imposte, compresa la sospensione dell'autorizzazione a svolgere un'attività professionale, in rapporto al rispettivo volume d'affari. Soltanto esaminando questi elementi, infatti, è possibile valutare l'effetto deterrente di una sanzione.

Agli Stati membri verrà inoltre chiesto di precisare se le infrazioni alle norme comunitarie o alle norme nazionali sono state commesse da pescatori professionisti o non professionisti.

Per quanto riguarda l'attuale comunicazione, la Commissione sottolinea ancora una volta che è alquanto difficile interpretare le cifre riportate nelle tabelle senza indicazioni da parte degli Stati membri e giunge alla conclusione che la situazione non è realmente migliorata rispetto all'anno precedente.

Sebbene dalle statistiche risulti che sono state imposte sanzioni ad oltre il 10% delle navi, l'importo versato dagli operatori del settore della pesca per le sanzioni comminate nel 2004 (13,8 milioni di EUR[8]) è pari a circa 2 millesimi del valore degli sbarchi nel 2003[9]. Esiste pertanto il rischio che l'industria della pesca consideri le sanzioni ricevute a seguito di infrazioni alle norme della PCP come un normale costo di funzionamento dell'impresa e non una sollecitazione a rispettare tali norme.

Inoltre, dall'analisi dei dati riportati nell'allegato IV risulta che la maggior parte delle sanzioni applicate ai contravventori è chiaramente di un livello insufficiente per agire da deterrente.

La Commissione invita pertanto gli Stati membri a modificare opportunamente la rispettiva legislazione. In tale contesto, la Commissione suggerisce che, in linea di principio, le autorità tengano conto del valore delle catture a bordo per stabilire quale sanzione comminare.

Inoltre, sebbene gli Stati membri siano liberi di adottare le procedure che ritengono più opportune, la Commissione desidera ribadire la propria opinione sull’efficacia, al fine di rafforzare il rispetto della norme della PCP, di sanzioni amministrative come la sospensione dell'autorizzazione a svolgere un'attività professionale, che sono di rapida applicazione. Attualmente alcuni Stati membri utilizzano questa possibilità, che non era in precedenza prevista dai loro sistemi giudiziari, ma è deprecabile che la maggior parte degli Stati membri non faccia ricorso a provvedimenti di questo tipo, almeno nei casi in cui l'infrazione non è tanto grave da giustificare una sanzione penale.

Elenco delle tabelle in allegato

I             Numero di casi constatati, suddivisi per tipo di infrazione e per Stato membro

II            Numero di casi constatati, suddivisi per nazionalità del contravventore e per Stato membro

III           Numero di casi in cui sono state applicate sanzioni, suddivisi per tipo di infrazione e per Stato membro

IV          Ammenda media per tipo di infrazione e per Stato membro

V            Numero di confische, suddivise per tipo di infrazione e per Stato membro

VI          Numero di sospensioni, suddivise per tipo di infrazione e per Stato membro

VII         Importo versato dagli operatori del settore in ciascuno Stato membro a seguito di infrazioni gravi

VIII        Importo versato dagli operatori del settore in ciascuno Stato membro a seguito di infrazioni gravi e valore degli sbarchi in ciascuno Stato membro nel 2003

VIII      IMPORTO VERSATO DAGLI OPERATORI DEL SETTORE IN CIASCUNO STATO MEMBRO A SEGUITO DI INFRAZIONI GRAVI E VALORE DEGLI SBARCHI IN CIASCUNO STATO MEMBRO NEL 2003

STATO MEMBRO	IMPORTO VERSATO DAGLI OPERATORI DEL SETTORE NEL 2004	VALORE DEGLI SBARCHI NEL 2003[10]	%
BEL	2 050	78 000 000	0,0026
CZE	n.a.	n.a.	n.a.
DNK	42 910	390 000 000	0,011
DEU	29 603	81 000 000	0,036
EST	238	n.a.	n.a.
GRC	284 850	267 000 000	0,10
ESP	5 084 061	1 873 000 000	0,27
FRA	116 825	823 000 000	0,014
IRL	44 451	253 000 000	0,017
ITA	6 456 507	1 012 000 000	0,64
CYP	5 820	n.a.	n.a.
LTU	n.a.	n.a.	n.a.
LVA	28 118	n.a.	n.a.
LUX	n.a.	n.a.	n.a.
HUN	n.a.	n.a.	n.a.
MLT	n.a.	n.a.	n.a.
NLD	16 410	313 000 000	0,005
AUT	n.a.	n.a.	n.a.
POL	39 269	n.a.	n.a.
PRT	269 176	205 000 000	0,13
SVN	n.a.	n.a.	n.a.
SVK	n.a.	n.a.	n.a.
FIN	n.a.	19 000 000	n.a.
SWE	9 652	95 000 000	0,01
GBR	1 349 236	666 000 000	0,20
Totale SM	13 779 175	6 075 000 000	0,22