Bruxelles, 11.10.2006

COM(2006) 588 definitivo

 

DOCUMENTO DI LAVORO DELLA COMMISSIONE

relativo al controllo degli organismi riconosciuti dalla Commissione e all’impatto del regime di responsabilità civile ai sensi della direttiva 94/57/CE

1.                        

2.                       Introduzione

La riforma, nell’ambito del pacchetto «Erika I»[1], del quadro legislativo comunitario che disciplina l’attività degli organismi riconosciuti, ha comportato l’introduzione di modifiche sostanziali, destinate a tener conto dei timori, condivisi dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione, che le prestazioni degli organismi riconosciuti non sempre siano conformi ai livelli richiesti.

La direttiva 94/57/CE del Consiglio, del 22 novembre 1994, relativa alle disposizioni ed alle norme comuni per gli organi che effettuano le ispezioni e le visite di controllo delle navi e per le pertinenti attività delle amministrazioni marittime[2] (in appresso “la direttiva”) è stata quindi rafforzata in modo da intensificare il controllo delle attività di tali organismi privati il cui ruolo è di fondamentale importanza nel settore della sicurezza marittima e della prevenzione dell’inquinamento. In particolare, le nuove disposizioni hanno introdotto:

–      sanzioni rigorose: sospensione del riconoscimento comunitario per un anno che, qualora persistano i motivi della sospensione, può portare ad una revoca definitiva;

–      esigenza di buoni precedenti in materia di sicurezza e di prevenzione dell’inquinamento preliminarmente al rilascio del riconoscimento comunitario;

–      maggiore autonomia e criteri qualitativi più severi nonché maggiore trasparenza nella comunicazione di informazioni riguardanti la flotta iscritta in una determinata classe.

–      Livelli minimi specifici di responsabilità civile per gli organismi riconosciuti.

La presente relazione intende:

(1)               offrire una panoramica del controllo degli organismi riconosciuti dalla Commissione, inclusi gli incoraggianti risultati ottenuti nell’affrontare situazioni di rischio potenziale per la sicurezza in mare e per l’ambiente marino.

(2)               valutare l’impatto economico del nuovo regime di responsabilità ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 5.

Oltre alle tematiche prese in esame nel presente documento, la Commissione continua a verificare l’applicazione della direttiva negli Stati membri e, in un secondo tempo, presenterà una relazione distinta a norma dell’articolo 16, paragrafo 4.

3.                       Organismi riconosciuti

Delle circa sessanta società di classificazione riconosciute dai membri dell'Organizzazione Marittima Internazionale (IMO), soltanto dodici hanno ottenuto il riconoscimento comunitario ai sensi della direttiva, ossia:

·      American Bureau of Shipping

·      Bureau Veritas

·      China Recognosed organisation

·      Det Norske Veritas

·      Germanischer Lloyd

·      Korean Register

·      Lloyd’s Register of Shipping

·      Nippon Kaiji Kyokai

·      Registro Italiano Navale (RINA)

·      Russia Maritime Register of Shipping

·      Hellenic Register of Shipping

·      Registro Internacional Naval (RINAVE)

Il riconoscimento della RINAVE, inizialmente concesso dalla Commissione nel 2000[3] ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3 [ora articolo 4, paragrafo 2], è stato prorogato per un periodo di tre anni, il 18 aprile 2005, e con effetti limitati al Portogallo[4], dopo che la Commissione si è accertata che l’organismo continua ad essere rispondente ai criteri della direttiva e in considerazione del soddisfacente livello di prestazione della RINAVE.

Il riconoscimento dell’Hellenic Register of Shipping, inizialmente concesso dalla Commissione nel 2001[5] ai sensi dell'articolo 4, paragrafo 3 [ora articolo 4, paragrafo 2], è stato prorogato per un periodo di tre anni, il 2 agosto 2005, con effetti limitati alla Grecia e a Cipro[6] nella misura in cui a) la Commissione abbia verificato che l’organismo continua ad essere rispondente ai criteri della direttiva e b) l’Hellenic Register of Shipping si sia impegnato ad armonizzare i propri livelli di prestazione con la media degli organismi riconosciuti. Gli effetti di tale riconoscimento sono stati successivamente estesi a Malta[7] il 22 maggio 2006.

Nel marzo 2004 le autorità polacche hanno presentato richiesta ufficiale di riconoscimento limitato del Polish Register of Shipping ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 2. Malta, Cipro, la Lituania, la Repubblica ceca e la Repubblica slovacca si sono successivamente associate alla richiesta della Polonia. Dopo quasi due anni di intensi interventi correttivi in seguito alla valutazione della Commissione, l’organismo in parola è attualmente rispondente a tutti i criteri ed alle norme della direttiva. Al momento della stesura della presente relazione è in preparazione il relativo progetto di decisione che concede il riconoscimento comunitario limitato al Polish Register of Shipping.

4.                       Valutazione degli organismi riconosciuti

4.1.                 Panoramica

L’articolo 4, paragrafo 5, stabilisce che “gli organismi che, il 22 gennaio 2002, sono già stati riconosciuti ai sensi della presente direttiva conservano il proprio riconoscimento. Tuttavia, detti organismi hanno l'obbligo di conformarsi alle nuove disposizioni previste dalla presente direttiva e la loro conformità è valutata in occasione delle prime valutazioni di cui all'articolo 11”.

L’articolo 11, paragrafo 3, stabilisce che “gli organismi riconosciuti sono valutati dalla Commissione in collaborazione con lo Stato membro che ha presentato la corrispondente richiesta di riconoscimento, su base regolare e almeno ogni due anni, onde verificare se soddisfano i criteri stabiliti nell'allegato”.

Dall’entrata in vigore della direttiva, come modificata[8], la Commissione ha proceduto alla valutazione, almeno una volta, di tutti gli organismi riconosciuti; l’obiettivo di effettuare valutazioni ogni due anni è stato raggiunto nel 2005.

È stata conferita priorità alla verifica del rispetto della direttiva di modifica. La Commissione ha effettuato valutazioni approfondite in base all'analisi sia dei sistemi che di casi specifici. Le valutazioni hanno incluso visite alla sede e ad uno o più uffici regionali per ciascun organismo sottoposto a valutazione. In diversi casi la valutazione ha comportato anche visite a cantieri e su navi in costruzione. In tale contesto, la Commissione ha effettuato, nel febbraio 2005, una serie speciale di valutazioni che si sono concentrate, in particolar modo, su nuove costruzioni, allo scopo di valutare la reazione degli organismi riconosciuti all’eccezionale pressione alla quale questo mercato è attualmente sottoposto.

Gli Stati membri interessati hanno regolarmente partecipato alle valutazioni in parola, apportando un prezioso contributo all’utilità dell’esercizio. La maggior parte delle valutazioni è stata programmata nel corso di riunioni preparatorie congiuntamente con gli esperti designati dallo Stato membro partecipante. Durante le valutazioni, gli Stati membri hanno potuto procedere alla disamina di problematiche specifiche, relative allo Stato di bandiera ed hanno contribuito all’esercizio fornendo opinioni in materia; infine, i valutatori hanno discusso con l’esperto inviato dallo Stato membro, presente alle riunioni, le proprie conclusioni prima di trasmetterle alla Commissione – la quale ha, a sua volta, comunicato all’amministrazione partecipante le proprie conclusioni ed il seguito dato.

Nel procedere alla valutazione degli organismi riconosciuti, la Commissione è stata coadiuvata, dal mese di febbraio 2004 in poi, dall’Agenzia europea per la sicurezza marittima (EMSA).

·      Le competenze offerte dall’Agenzia hanno permesso alla Commissione di aumentare la frequenza delle valutazioni e di ampliarne la portata, il che si è rivelato di capitale importanza ai fini del raggiungimento degli obiettivi sopra citati.

·      L’EMSA ha costituito un’équipe di ispettori dotati nella giusta misura di competenze nei diversi aspetti presi in considerazione dalla direttiva ed ha messo a punto una metodologia ad hoc, imperniata sull’osservazione diretta. Ciò ha reso possibile una preparazione più accurata delle valutazioni ed ha notevolmente potenziato la capacità della Commissione di individuare i punti deboli dei sistemi degli organismi riconosciuti e le procedure che richiedono un intervento.

4.2.                 Principali risultanze delle valutazioni

4.2.1.           Di ordine generale

Dalle valutazioni sinora effettuate è emerso un elevato grado di osservanza delle norme tra gli organismi riconosciuti, fatta eccezione per le risultanze evidenziate nelle sottosezioni in appresso. La Commissione ritiene, tuttavia, che a predominare sia la tendenza all’osservanza formale, con sistemi e procedure ben sviluppati benché troppo spesso a scapito di un controllo proattivo e di una gestione efficace dei rischi.

4.2.2.           Rispetto delle norme di classificazione e dei requisiti di legge

La Commissione ha esaminato un discreto numero di fascicoli relativi a navi, sia per campionamento con visite presso i cantieri sia in seguito ad incidenti e fermi connessi con il controllo da parte dello Stato di approdo.

Il panorama che emerge dalla disamina è talvolta desolante: sono stati accertati infatti casi in cui gli ispettori hanno commesso errori gravi o in cui determinati test od ispezioni sono stati puramente e semplicemente omessi o, ancora, casi in cui i successivi controlli interni non sono riusciti a scoprire eventi ovvi o a fornire un adeguato follow-up:

·      a quanto pare esiste un modello ricorrente secondo il quale gli eventi più significativi sembrano incidere sugli organismi che presentano le peggiori percentuali relative di risorse disponibili[9].

·      Pertanto, l’inottemperanza dei requisiti di legge e di classificazione da parte di un organismo può essere attribuita al margine di manovra che le norme e le procedure[10] dell’organismo lasciano agli ispettori, in un contesto di forte pressione esercitata sulle sue risorse[11]. Un ulteriore lavoro di indagine, effettuato dall’organismo su richiesta della Commissione, ha individuato svariati altri casi in cui i requisiti di legge e di classificazione non erano correttamente applicati.

·      In un altro caso, dall’esame del fascicolo relativo ad una nave coinvolta in un incidente si è desunto che errori gravi, commessi dall’ispettore nell’applicazione delle norme dell'organismo, erano passati inosservati - sebbene emergessero chiaramente dalla lettura del suddetto fascicolo - allorché l’operato dell’ispettore fu successivamente esaminato prima di essere presentato alla sede.

·      Questo organismo ha correttamente monitorato l’operato degli ispettori esclusivi adottando, nei casi di prestazioni insufficienti, le opportune misure, compresa la revoca della certificazione. Esso non ha però continuato ad esaminare le navi che i suddetti ispettori avevano ispezionato per individuare e eliminare i potenziali rischi. Purtroppo, una nave che era stata visionata da un ispettore al quale è stata revocata la certificazione ha subito gravi danni poco tempo dopo e la disamina del fascicolo fa sorgere seri dubbi circa l’adeguatezza del lavoro di controllo effettuato sulle parti danneggiate.

·      Sono stati individuati casi in cui ispezioni specifiche, prescritte dalle convenzioni internazionali (ad esempio test dell’apparecchio di governo in una nave a pieno carico) sembrano essere ignorate da diversi organismi riconosciuti.

4.2.3.           Clausole di flessibilità

La valutazione dei sistemi qualitativi dei cantieri da parte degli organismi riconosciuti sembra svolgere un ruolo di crescente importanza nel processo di certificazione.

La Commissione appoggia pienamente tale valutazione in quanto strumento fondamentale per integrare adeguatamente il lavoro di ispezione sebbene essa non sia esente da rischi:

·      come già accennato in precedenza, è stato constatato che le norme di un organismo riconosciuto hanno consentito agli ispettori di omettere ispezioni in base ad una loro valutazione del sistema qualitativo del cantiere (la “clausola di flessibilità”) senza l'autorizzazione dei responsabili dell’organismo riconosciuto.

·      Oltre alla necessità di un’adeguata sorveglianza da parte dei responsabili, tutte le ispezioni obbligatorie dovranno essere realizzate senza eccezioni. Nel caso menzionato, le procedure e gli elenchi di controllo dell’organismo non operavano una netta distinzione fra ispezioni obbligatorie e ispezioni di classificazione, il che ha fatto sì che né le une né le altre siano state realizzate.

·      Perfino per quanto riguarda le ispezioni di classificazione dovremmo chiederci seriamente quali siano i limiti delle clausole di flessibilità: gli organismi riconosciuti hanno infatti l’obbligo di certificare navi, non cantieri, e debbono sempre mantenere conoscenze dirette sufficienti per poterlo fare.

·      La Commissione, inoltre, mantiene un atteggiamento alquanto prudente circa la possibilità, esternata dalla stampa, che gli organismi riconosciuti possano “assistere” i cantieri nella messa a punto dei propri sistemi qualitativi, sia direttamente sia tramite filiali e joint ventures. Questa situazione, abbinata o meno alle clausole di flessibilità, può sfociare in conflitti di interessi.

Al di là delle misure adottate nei singoli casi, la Commissione intende procedere ad una valutazione approfondita della situazione globale ed agire di conseguenza.

4.2.4.           Risorse

In diversi casi la Commissione ha osservato una mancanza di risorse sufficienti per far fronte all’effettiva mole di lavoro dell’organismo, segnatamente per quanto riguarda la forte impennata di nuove costruzioni che si registra attualmente.

·      La Commissione ha sostanzialmente fatto ricorso a due indicatori per valutare l’adeguatezza complessiva delle risorse, ossia: 1) percentuale di navi per ispettore[12], che consente di valutare, globalmente, le risorse dell’organismo; 2) percentuale di nuove costruzioni per ispettore[13], destinata a valutare la pressione supplementare esercitata sulle risorse dell’organismo dalla più esigente attività di ispezione e di certificazione correlata alla costruzione navale. Tali percentuali forniscono indicazioni estremamente significative le quali vanno tuttavia esaminate alla luce di altri fattori, quali la composizione e l'età della flotta. La Commissione ha inoltre valutato l’adeguatezza delle risorse in posti di lavoro specifici. I risultati ottenuti sono stati quindi utilizzati come strumento di misurazione delle conclusioni materiali delle valutazioni.

·      Nel valutare il lavoro svolto da un organismo riconosciuto in un cantiere di grandi dimensioni, la Commissione ha potuto individuare direttamente un manifesto nonché costante squilibrio fra gli effettivi disponibili (un solo ispettore esclusivo, occasionalmente coadiuvato da un altro ispettore) e il numero di nuove costruzioni da supervisionare (quattro, in qualsiasi momento, per vari mesi). Questa situazione è sfociata in diverse infrazioni sia alle norme di classificazione sia a quelle di legge.

·      In un altro caso, la Commissione ha constatato un ricorso abusivo a personale esterno per coadiuvare gli ispettori di un organismo riconosciuto in nuove aree di costruzione di grandi dimensioni. Ora, è stato osservato che il suddetto personale esterno effettuava ispezioni che si possono considerare fondamentali durante una nuova costruzione e che, in linea di massima, debbono invece essere realizzate dagli ispettori esclusivi dell’organismo.

·      Conformemente a quanto osservato nella sezione 3.2.2, sembra emergere una correlazione fra le risultanze materiali più significative ed i valori più elevati degli indicatori sopra citati.

Le cause di questo problema non sono del tutto chiare ma possono derivare semplicemente dalla concorrenza, dalla mancanza di personale qualificato e/o dalla debolezza degli organismi riconosciuti nei confronti dei cantieri, in un contesto di crescente domanda con conseguente pressione sulle condizioni di produzione. Ad ogni modo, le principali preoccupazioni della Commissione riguardano il potenziale impatto del problema sulla sicurezza delle navi a medio e lungo termine e per questo motivo ha adottato i provvedimenti necessari avvalendosi anche dell’attiva collaborazione degli organismi interessati.

4.2.5.           Politica e sistema di qualità

In generale gli organismi riconosciuti hanno messo a punto sistemi qualitativi sufficientemente sofisticati, accompagnati da procedure particolareggiate e sufficientemente documentate. Tuttavia, dalle valutazioni della Commissione è emersa una pressoché sistematica mancanza di definizione di indicatori fondamentali di prestazioni o, con maggior frequenza, è apparsa una mancanza di coordinazione dei medesimi in un sistema significativo in grado di assistere i responsabili a valutare l'organismo e ad assumere una posizione proattiva, orientata verso la prevenzione.

·      In generale, l’impressione della Commissione è che si tratti di una problematica che richiederà inevitabilmente un periodo di riflessione e di applicazione di un processo per tentativi ed errori da parte degli organismi riconosciuti ma che, in linea di massima, dovrebbe poter essere correttamente affrontata, a medio termine, da tutti gli organismi riconosciuti.

4.2.6.           Indipendenza

Questo è senza dubbio il criterio più difficilmente valutabile; ciò è dovuto, in larga misura, all’estrema diversità statutaria degli organismi riconosciuti: alcuni di loro, infatti, sono fondazioni o enti simili ed uno è addirittura proprietà al 100% di una fondazione; per altri si tratta invece di associazioni senza scopo di lucro, mentre i rimanenti sono società per azioni.

La Commissione ha tentato di individuare gli organi ed il personale che controllano effettivamente le attività dell’organismo in modo da delineare una situazione chiara e ben definita nei casi in cui le categorie di interesse elencate in allegato (le “categorie ristrette”)[14] non dovessero essere in grado di esercitare un'influenza determinante su dette attività. Per quanto riguarda le società per azioni, anche la proprietà delle quote è stata presa in considerazione indipendentemente dalla loro struttura societaria.

·      La disamina ha talvolta reso necessario lo studio di enti i quali, pur non prendendo parte all’amministrazione dell’impresa, hanno avuto qualcosa da dire in merito a decisioni relative a norme, accettazione/sospensione/revoca dalla classificazione e consegna di certificati obbligatori – quali, ad esempio, i comitati tecnici e di classificazione.

·      In generale, gli organismi riconosciuti si sono notevolmente adoperati per conformarsi ai requisiti della direttiva.

·      In un caso, tuttavia, ad un organismo riconosciuto è stato chiesto di modificare la composizione del proprio consiglio di amministrazione per garantire il pieno rispetto dei requisiti della direttiva.

Per quanto riguarda l’indipendenza dell’ispettore, la situazione è, in linea di massima, soddisfacente e tutti gli organismi sottoposti a valutazione hanno introdotto clausole di protezione adeguate nei propri codici deontologici, condizioni di lavoro, ecc.

·      Ciò nonostante, la maggior parte di tali clausole ha richiesto adeguamenti destinati a rispecchiare esattamente il disposto della direttiva per quanto riguarda l’identità ed i vincoli personali, imprenditoriali o familiari con le categorie ristrette.

·      In generale, la Commissione ha raccomandato agli organismi riconosciuti l’applicazione di un sistema in cui la situazione dei suoi ispettori possa essere sottoposta a verifica prima dell’attribuzione delle funzioni.

4.2.7.           Altri requisiti della direttiva

(1)               Eccettuati alcuni casi isolati, l’esclusione dalle attività statutarie degli ispettori che non siano quelli esclusivi dell’organismo sembra essere ormai una prassi ben radicata. Se alcuni organismi riconosciuti hanno smesso di assumere ispettori non esclusivi, altri continuano invece a mantenere tali ispettori in percentuali abbastanza elevate. La Commissione è particolarmente attenta a verificare che gli ispettori non esclusivi degli organismi siano soggetti a controlli adeguati e siano adeguatamente formati. Ad ogni modo, sarebbe opportuno chiederci seriamente se si debba continuare a tollerare il persistere di questa situazione anomala che permette agli ispettori esclusi da mansioni statutarie di procedere comunque ad ispezioni di classificazione.

(2)               Gli organismi riconosciuti hanno manifestato una tendenza generalizzata all’adozione di una struttura più decentrata. Da talune carenze si desume, tuttavia, che gli organismi riconosciuti i quali optano per questo approccio dovranno introdurre nuovi meccanismi di controllo e misure riequilibranti per far fronte ai nuovi rischi derivanti dalla decentralizzazione (in particolare la maggiore esposizione alla pressione delle esigenze operative e delle necessità dei clienti).

(3)               Di conseguenza, nel caso più rappresentativo, la decentralizzazione di un organismo si è tradotta nell'acquisizione, da parte dei responsabili a livello regionale, di un vasto controllo di fatto sull'attribuzione delle mansioni, sulla formazione e sul controllo degli ispettori. Questo processo è stato accompagnato dalla messa a punto di una base dati globale in grado di fornire ai responsabili regionali tutte le informazioni pertinenti sullo statuto e le qualifiche dell’ispettore mentre la sede esercitava il proprio controllo essenzialmente mediante missioni di audit biennali. Ciò nonostante, si sono verificati numerosi casi di attribuzione di mansioni ad ispettori che non disponevano né dello statuto né delle qualifiche necessarie allo scopo. Questo caso è al momento oggetto di esame.

(4)               Complessivamente, sembra che tutti gli organismi riconosciuti affrontino adeguatamente la problematica delle qualifiche e della formazione. La Commissione si mantiene tuttavia attenta ai casi abbastanza frequenti di corsi di aggiornamento in ritardo.

4.3.                 Prestazioni degli organismi riconosciuti

Le prestazioni dei dodici organismi riconosciuti dalla Comunità, valutate in termini di percentuale annua di fermi, per classificazione, nell’ambito del protocollo di Parigi, del protocollo di Tokyo e della guardia costiera degli USA, sono migliorate in modo spettacolare negli ultimi anni, come si desume dalle tabelle riportate in appresso:

Fonte: relazioni annuali della USCG. Elaborazione: AESM

La Commissione manifesta vivo compiacimento per questo miglioramento che attenua in ampia misura l'impressione alquanto inquietante comunicata dalle valutazioni effettuate sinora.

È attualmente in preparazione un sistema più sofisticato di valutazione delle prestazioni degli organismi riconosciuti. Il nuovo sistema includerà le percentuali di fermi annuali e pluriennali (misurate in termini di importanza statistica) e terrà conto di altri elementi quali gli incidenti e la composizione a bandiera delle rispettive flotte.

4.4.                 Provvedimenti adottati dalla Commissione

Nell’affrontare le lacune constatate, la Commissione ha conferito priorità assoluta all'individuazione e alla soppressione di eventuali minacce alla sicurezza.

In linea di massima, gli organismi riconosciuti hanno cooperato prontamente ed hanno adottato provvedimenti per modificare le loro norme e procedure nonché i loro sistemi di qualità ogni qual volta si è ritenuto che essi non fossero conformi ai requisiti della direttiva e/o non fossero stati applicati correttamente.

Ciò nonostante, in una serie di casi gravi, la Commissione ha esortato gli organismi in causa ad andare oltre e ad assicurare che:

(1)               le potenziali conseguenze di eventuali lacune siano divulgate con la massima precisione:

·      sono state quindi richieste valutazioni del rischio complessive in relazione con le lacune sistematiche individuate. In un caso, la valutazione del rischio ha coinvolto l’intero organismo e fino a 1500 navi la cui costruzione era stata oggetto di controllo negli scorsi anni.

(2)               La questione delle navi che si ritiene possano comportare un rischio potenziale sia adeguatamente affrontata:

·      pertanto, sono stati chiesti vari piani di re-ispezione di navi per verificare se le lacune individuate nelle valutazioni siano sfociate in veri e propri errori di controllo. Al momento della stesura della presente relazione, sette navi sono state sottoposte a nuova ispezione ed altre due stanno per esserlo; altre dovrebbero seguire in esito alla valutazione dei rischi in corso.

(3)               Le norme ed i requisiti di legge, vigenti o di recente adozione, dovranno essere correttamente applicati in futuro:

·      sono stati richiesti piani globali di formazione, alcuni dei quali debbono includere l’intero organismo.

(4)               L’organismo deve disporre di risorse sufficienti per svolgere le proprie mansioni:

·      sono stati quindi chiesti programmi di assunzione per coprire carenze puntuali ma anche assunzioni ripartite su vari anni. In un caso ciò comporterà un aumento di oltre il 10% di tutti gli ispettori dell’organismo.

(5)               L’indipendenza dell’organismo deve essere pienamente garantita:

·      conformemente a quanto menzionato sopra, è stato chiesto ad un organismo di modificare la composizione del proprio consiglio di amministrazione in modo da ottenere una maggioranza sicura di categorie non-ristrette.

Sebbene alcune di tali azioni siano ancora in corso, la Commissione è convinta del fatto che esse abbiano contribuito ad affrontare in maniera del tutto nuova e proattiva le lacune degli organismi riconosciuti. Alcune di loro comportano costi estremamente elevati per gli organismi di cui trattasi, il che dimostra il loro interesse alla problematica della sicurezza ed il valore aggiunto dell’azione comunitaria nel settore, i cui benefici effetti trascendono ampiamente la flotta europea.

4.5.                 Conclusioni

La Commissione europea ritiene che una delle priorità degli organismi riconosciuti dalla Comunità sia garantire, in qualsiasi momento, il più alto livello qualitativo del proprio operato. Occorre sempre tener presente che il minimo errore ha la sua importanza e che potrebbe avere, un giorno, conseguenze disastrose.

In questa prospettiva, dalle conclusioni della Commissione si desume che molto rimane ancora da fare per conseguire un livello accettabile di rischio. La Commissione ritiene che il problema non risieda nei sistemi in sé e per sé o negli attuali livelli di competenza degli organismi riconosciuti: ciò che deve migliorare, sostanzialmente, è l’ambiente di controllo degli organismi nel suo insieme, il quale non è ancora all’altezza dei rischi effettivi che le loro attività comportano.

Nel corso degli ultimi anni, un volume senza precedenti di nuove costruzioni ha esercitato un’enorme pressione sul settore, il quale è ormai giunto ai limiti delle proprie capacità. È della massima importanza garantire che gli organismi riconosciuti possano reagire adeguatamente in modo da non mettere a repentaglio la sicurezza a lungo termine.

La Commissione non esiterà a revocare il proprio riconoscimento ad uno o più organismi riconosciuti, ove necessario, ma non senza tentare di garantire con ogni mezzo che le navi che essi certificano siano e continuino ad essere sicure. Questo è ciò che la Commissione ha fatto, con risultati incoraggianti, grazie anche alla sollecita collaborazione degli Stati membri e degli organismi interessati. La Commissione continuerà a seguire questa linea di condotta rigorosa e proattiva avvalendosi della costante assistenza tecnica dell’EMSA, nella convinzione che le misure adottate contribuiranno effettivamente a rendere più sicuri i nostri mari.

La proposta della Commissione di rifusione della direttiva 94/57/CE nell’ambito del 3^° pacchetto “Sicurezza marittima” tiene pienamente conto delle conclusioni sopra enunciate. Pertanto:

·      un sistema rafforzato di certificazione del sistema qualitativo, più trasparente e indipendente, è indispensabile ai fini di una politica di prevenzione che conferisca maggiore importanza ad un’adeguata gestione dei rischi da parte degli organismi riconosciuti.

·      L’introduzione di sanzioni pecuniarie in caso di inadempimento ai criteri della direttiva (incluse ammende forfettarie e penali periodiche) non soltanto contribuisce alla proporzionalità del sistema ma rafforzerà notevolmente l’efficacia dell’azione comunitaria in materia e contribuirà a raggiungere l’obiettivo di correggere le lacune alla fonte.

·      Gli insegnamenti tratti dalle valutazioni realizzate sinora consentiranno alla Commissione di proporre una serie di adeguamenti ai criteri della direttiva destinati ad accrescerne l’utilità e la leggibilità– ad esempio per quanto riguarda la disponibilità in quantità sufficienti delle risorse.

5.                       Responsabilità civile

La Commissione, coadiuvata dall’EMSA, ha valutato l’impatto economico dell’attuazione del regime di responsabilità civile di cui all’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), della direttiva. Le risultanza del relativo studio figurano - in forma riassuntiva – nell’allegato.

Nell’esaminare questo aspetto, è fondamentale tener presente che la direttiva disciplina unicamente la riparazione che l'amministrazione di uno Stato membro può esigere da un organismo riconosciuto nel caso in cui la suddetta amministrazione venga considerata responsabile, in via giudiziaria o di arbitrato, degli errori commessi dall’organismo.

5.1.                 Recepimento negli Stati membri

Dallo studio sopra citato si evince che:

(1)               il caso di responsabilità illimitata per colpa grave, conformemente a quanto previsto dall’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), punto i), è accettato incontestabilmente.

(2)               Per quanto riguarda i casi di colpa previsti dall’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), punti ii) e iii), quelli che erano destinati ad essere livelli di responsabilità minimi (valori minimi) sono generalmente diventati livelli di responsabilità massimi (valori massimi) in quanto la maggior parte degli Stati membri ha fissato limiti corrispondenti agli importi di cui all’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), punti ii) e iii). Tali valori permangono tuttavia soggetti all’importante eccezione che cinque Stati membri hanno fatto ricorso a tale possibilità per negoziare un regime di responsabilità illimitata anche per questi casi.

(3)               Nessun caso noto ha finora dato il via all’applicazione del meccanismo previsto dall’articolo 6, paragrafo 2, lettera b); non esiste quindi giurisprudenza che avrebbe potuto offrire orientamenti in materia.

5.2.                 Organismi riconosciuti

Niente lascia pensare che la stabilità finanziaria degli organismi riconosciuti sia stata influenzata dall’introduzione dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera b).

Allorché sono stati consultati, gli organismi riconosciuti hanno, in generale:

(1)               insistito sull’impossibilità di “garantire una responsabilità illimitata”. È evidente infatti che la copertura assicurativa avrà sempre un limite; è lecito tuttavia sperare che tale copertura sia proporzionale ai rischi effettivi. Va sottolineato che lo studio ha dimostrato che gli organismi riconosciuti non hanno aumentato la propria copertura assicurativa in seguito all'entrata in vigore del regime di responsabilità civile istituita dalla direttiva, sebbene tale assicurazione sia considerata, in linea di massima, adeguata per le soglie della direttiva. Nei loro accordi con i rispettivi Stati membri alcuni organismi riconosciuti hanno accettato la responsabilità illimitata anche in caso di semplice colpa. È stato affermato che ciò costituirebbe un ostacolo al mercato nella misura in cui gli organismi che non sono disposti ad accettare dette condizioni non potrebbero operare nel mercato degli Stati membri che prescrivono tali requisiti. Tuttavia:

–      spetta a ciascuna delle parti di una trattativa accettare le condizioni dell’accordo, responsabilità illimitata inclusa, nell’ambito del quale intendono cooperare. Sembra inoltre che ciascuna delle parti di una trattativa del genere avrebbe pari peso.

–      L'argomento secondo cui tale situazione potrebbe essere utilizzata in modo discriminatorio non trova riscontro nel lavoro di indagine effettuato, nella misura in cui tutti gli Stati membri hanno stipulato accordi con diversi organismi riconosciuti, a seconda delle dimensioni e del tipo di flotta che batte la loro bandiera.

(2)               Gli organismi riconosciuti hanno altresì manifestato i propri timori che la direttiva possa generare nuovi diritti di indennizzo. Si teme infatti che la formulazione dell’articolo 6 e, in particolare, l’affermazione: “…qualora l’amministrazione sia stata considerata responsabile di un incidente da un organo giurisdizionale con sentenza definitiva…l’amministrazione ha diritto a un indennizzo da parte dell’organo riconosciuto …” susciti l'aspettativa che le disposizioni di cui all'articolo 6, paragrafo 2, lettera b) conferiscono d'ora in avanti ai terzi un nuovo diritto di ottenere indennizzi per perdite finanziarie dalla competente amministrazione marittima nazionale e, indirettamente, dal competente organismo riconosciuto.

–      È tuttavia ovvio che non è questo il caso: nessuna disposizione della direttiva modifica il regime di responsabilità delle amministrazioni nazionali.

–      Gli organismi riconosciuti hanno messo in evidenza, tuttavia, un aumento significativo delle spese assicurative e di contenzioso in seguito all’introduzione delle suddette disposizioni. Tale aumento non sembra aver avuto un impatto evidente sulle tariffe applicate.

–      Per chiarire la situazione, gli organismi riconosciuti propongono che, onde attenuare l’eventuale aumento di controversie, si introduca una disposizione nella quale si specifichi che l’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), non può dar luogo a nuovi diritti a indennizzo. Sembrerebbe che alcuni Stati membri (ad esempio la Danimarca, la Lettonia, i Paesi Bassi) abbiano accettato tali clausole nei propri accordi con gli organismi riconosciuti. Dette clausole saranno verificate per garantire che non abbiano l’effetto opposto, ossia per impedire alle amministrazioni di ottenere riparazione ai sensi della direttiva.

(3)               Gli organismi riconosciuti hanno suggerito che i limiti previsti dall'articolo 6, paragrafo 2, lettera b), punti (ii) e (iii), siano modificati in modo da diventare limiti massimi di responsabilità. In questo contesto, gli organismi riconosciuti hanno comunicato di essere disposti ad accettare limiti di responsabilità più elevati.

5.3.                 Conclusioni

La Commissione osserva che, sebbene tutti gli Stati membri abbiano trasmesso le pertinenti misure d’attuazione, dalla ricerca effettuata dall’Università di Southampton[15] si desume che effettivamente alcuni elementi nella direttiva possono non essere stati correttamente recepiti in tutti i sistemi giuridici nazionali. Le necessarie verifiche saranno effettuate in quanto parte del programma della Commissione di valutazione della conformità in materia[16].

Poiché non sono state riscontrate turbative o ripercussioni negative sull'equilibrio e sulla stabilità finanziarie degli organismi riconosciuti la Commissione non vede alcuna necessità di modificare lo status quo. In particolare, la Commissione non reputa necessario inserire nella direttiva una nuova disposizione che precisi che l’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), non conferisce nuovi diritti a indennizzo, come richiesto dagli organismi riconosciuti[17].

Va detto inoltre che le vigenti disposizioni sulla responsabilità sono applicabili soltanto dal 22 luglio 2003; è quindi forse troppo presto per trarre conclusioni definitive sulla necessità di una loro revisione, segnatamente in mancanza di sentenze della Corte in materia. La Commissione continuerà a verificare la corretta applicazione dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), e, se necessario, ne informerà il legislatore.

ALLEGATO: STUDIO PREPARATORIO SUL REGIME DI RESPONSABILITA’ DI CUI ALL’ARTICOLO 6, PARAGRAFO 2, LETTERA B) DELLA DIRETTIVA 94/57/CE, NELLA VERSIONE MODIFICATA

1.                       Premessa

La direttiva 94/57/CE nella versione modificata dispone all’articolo 6, paragrafo 5, che “entro il 22 luglio 2006, la Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione per valutare l'impatto economico del regime di responsabilità di cui al presente articolo [articolo 6, paragrafo 2, lettera b)] sugli interessati e, in particolare, le sue ripercussioni sull'equilibrio finanziario degli organismi riconosciuti.

Tale relazione è redatta in collaborazione con le autorità competenti degli Stati membri e gli interessati, in particolare gli organismi riconosciuti. Se necessario per la suddetta valutazione, la Commissione presenta una proposta di modifica della presente direttiva, con particolare riguardo al principio della responsabilità e delle responsabilità massime”.

Nel settembre 2005 la Commissione ha chiesto all’AESM la realizzazione di uno studio preparatorio sull'argomento che sarebbe confluito nella relazione della Commissione. Con pubblico incanto l’AESM ha affidato la realizzazione di una ricerca all'Istitute of Maritime Law (Istituto di diritto marittimo) dell’università di Southampton (RU). Un gruppo indipendente di ricercatori dell’Institute of Marittime Law della suddetta università ha quindi redatto una “Valutazione dell'impatto economico del regime di responsabilità sui soggetti interessati e sue conseguenze per l'equilibrio finanziario degli organismi riconosciuti - Direttiva 94/57 articolo 6, paragrafo 5”, presentata il 15 febbraio 2006.

L’obiettivo generale dello studio è di illustrare gli effetti dell'applicazione delle norme interne di responsabilità di cui all’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 94/57/CE (come modificata dalla direttiva 2001/105/CE).

La ricerca si rivolge in modo specifico agli organismi riconosciuti autorizzati nei 25 Stati membri dell'Unione europea, in Norvegia e in Islanda, ma sono state commissionate ricerche anche su altri paesi non europei dotati di una flotta navale, in modo da poter disporre di una base per valutare i vantaggi e gli svantaggi commerciali derivanti dall’applicazione della direttiva.

Lo studio offre una panoramica dei limiti monetari in materia di responsabilità che sono stati concordati, da una parte, dai 25 Stati membri dell'Unione Europea, Norvegia e Islanda e, dall’altra, dagli organismi riconosciuti ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 2, lettera b) punti i), ii) e iii). Se la legislazione di un paese prevede la responsabilità illimitata, è stata esaminata la possibilità che essa offra forme alternative di tutela.

La ricerca e i dati contenuti nello studio dell'università di Southampton sono stati utilizzati come base e come contributo per la presente relazione.

2.                       Cronistoria delle disposizioni in tema di responsabilità di cui all’articolo 6, paragrafo 2, lettera b).

La proposta di modificare la direttiva 94/57/CE, tradottasi in una serie di modifiche introdotte dalla direttiva 2001/105/CE[18], era una delle principali proposte emerse dopo l'incidente dell’ERIKA nel dicembre 1999, confluite successivamente nel cosiddetto pacchetto ERIKA I. L'introduzione delle clausole di responsabilità all'articolo 6 – prevista dalla proposta della Commissione - è stato oggetto di un ampio dibattito. La proposta si basava sul lavoro delle cosiddetto gruppo Gothenburg, formato da alcune delle amministrazioni degli Stati di bandiera dell'Unione europea e da vari organismi internazionali riconosciuti che avevano discusso e redatto clausole standard in materia di responsabilità e cercavano di concordare limitazioni della responsabilità per danni provocati da negligenza.

La proposta della Commissione (COM 2000) 142 definitivo) prevedeva la responsabilità illimitata per colpa grave o per atti volontari e limitazioni di responsabilità per negligenza o per atti imprudenti. I massimali proposti ammontavano a 5 milioni di euro per lesioni personali o morte e a 2,5 milioni di euro per perdita di beni materiali o di danni materiali.

Durante la procedura di codecisione, conclusasi con una conciliazione tra il Consiglio e il Parlamento europeo, la proposta ha subito dei cambiamenti e i limiti massimi sono stati ridimensionati in limiti minimi. Gli importi sono stati portati rispettivamente a 4 e a 2 milioni di euro.

L'articolo 6, paragrafo 2, lettera b), della direttiva 94/57/CE dispone l’inclusione delle seguenti disposizioni nello strumento che disciplina il rapporto funzionale tra le amministrazione nazionali e gli organismi riconosciuti:

–                    qualora l'amministrazione sia stata considerata responsabile di un incidente da un organo giurisdizionale con sentenza definitiva o attraverso procedure arbitrali di soluzione di una controversia con conseguente obbligo di indennizzare le parti lese, in caso di perdite o danni materiali, lesioni personali o morte di cui è provato, dinanzi all'organo giurisdizionale in questione, che risultano da un atto o da un'omissione volontaria ovvero da una colpa grave dell'organismo riconosciuto, dei suoi servizi, del suo personale, dei suoi agenti o di chiunque agisca in nome di tale organismo, l'amministrazione ha diritto a un indennizzo da parte dell'organo riconosciuto nella misura in cui l'organo giurisdizionale accerti che le perdite, i danni materiali, le lesioni o la morte siano dovuti all'organismo riconosciuto;

–                    qualora l'amministrazione sia stata considerata responsabile di un incidente da un organo giurisdizionale con sentenza definitiva o attraverso procedure arbitrali di soluzione di una controversia con conseguente obbligo di risarcire le parti lese, in caso di lesioni personali o morte di cui è provato, dinanzi all'organo giurisdizionale in questione, che risultano da un atto o da un'omissione negligente o imprudente dell'organismo riconosciuto, del suo personale, dei suoi agenti o di chiunque agisca in nome di tale organismo, l'amministrazione ha diritto ad un indennizzo, da parte dell'organismo riconosciuto, nella misura in cui l'organo giurisdizionale accerti che le lesioni personali o la morte siano dovute all'organismo riconosciuto; gli Stati membri possono limitare l'importo massimo dovuto dall'organismo riconosciuto, che tuttavia non può essere inferiore a 4 milioni di EUR;

–                    qualora l'amministrazione sia stata considerata responsabile di un incidente da un organo giurisdizionale con sentenza definitiva o attraverso procedure arbitrali di soluzione di una controversia con conseguente obbligo di risarcire le parti lese, in caso di lesioni personali o morte [rectius: di perdite o danni materiali] di cui è provato, dinanzi all'organo giurisdizionale in questione, che risultano da un atto o da un'omissione negligente o imprudente dell'organismo riconosciuto, del suo personale, dei suoi agenti o di chiunque agisca in nome di tale organismo, l'amministrazione ha diritto ad un indennizzo, da parte dell'organismo riconosciuto, nella misura in cui l'organo giurisdizionale accerti che le lesioni personali o la morte siano dovute all'organismo riconosciuto; gli Stati membri possono limitare l'importo massimo dovuto dall'organismo riconosciuto, che tuttavia non può essere inferiore a 2 milioni di EUR.

È importante distinguere i seguenti aspetti:

(1)               L’attività prevista dalla legge (controlli) è eseguita da organismi riconosciuti sulla flotta di bandiera per determinare la conformità delle navi registrate con i requisiti applicabili delle convenzioni internazionali (IMO), dei codici, delle direttive UE e della legislazione nazionale. Il rapporto tra l’amministrazione dello Stato di bandiera e l’organismo riconosciuto deve essere fissato in un accordo tra le due parti.

(2)               Non esiste un obbligo dello Stato di bandiera di autorizzare un organismo riconosciuto a eseguire l'attività prevista dalla legge. Gli Stati di bandiera hanno piena facoltà di effettuare essi stessi tale attività, come pure la facoltà di autorizzare organismi riconosciuti ad effettuarle. In pratica, la maggior parte degli Stati membri tende ad autorizzare in misura più o meno considerevole gli organismi riconosciuti ad effettuare tale attività.

(3)               La situazione disciplinata degli articoli sulle responsabilità è quella che si instaura tra l'amministrazione dello Stato di bandiera e l’organismo riconosciuto, nel caso in cui l'amministrazione dello Stato di bandiera abbia autorizzato l'organismo riconosciuto a eseguire l'attività prevista dalla legge a nome suo. Se, in tale situazione, la responsabilità derivante da qualsiasi incidente incombe all’amministrazione così come stabilito da una sentenza definitiva, quest’ultima può ripetere dall'organismo riconosciuto che abbia eseguito la attività per suo conto la somma che è stata condannata a pagare.

(4)               In caso di colpa grave (art. 6, paragrafo 2, lettera b), punto i)) è prevista una responsabilità illimitata; in altre parole, indipendentemente dall’importo che l’amministrazione è condannata a pagare, essa può rivalersi sull’organismo riconosciuto per ripetere quanto versato.

(5)               In caso di atto o omissione negligente (art 6, paragrafo 2, lettera b), punti ii) e iii)) è possibile ripetere un importo massimo concordato tra l’amministrazione dello Stato di bandiera e l’organismo riconosciuto (per morte o lesioni); tuttavia tale importo non può essere inferiore, rispettivamente, a 4 e a 2 milioni di euro (per perdita o danno alla proprietà). Pertanto, nel caso in cui le parti abbiano limitato con un accordo gli importi di cui sopra e il giudice ritenga di condannare al pagamento di un importo superiore a quello concordato, l'amministrazione dello Stato di bandiera in parola dovrà pagare ogni importo superiore a 2 e 4 milioni di euro (eventualmente attraverso una copertura assicurativa).

(6)               Tuttavia la direttiva permette alle parti - l’amministrazione dello Stato di bandiera e l’organismo riconosciuto che essa intende autorizzare ad eseguire l'attività prevista dalla legge in proprio nome - di negoziare e convenire qualsiasi importo superiore a 2 e 4 milioni di euro, inclusa la responsabilità illimitata. In ogni caso, la direttiva non impone una responsabilità illimitata per i casi di negligenza (articolo 6, paragrafo 2, lettera b), punti ii) e iii)).

(7)               In caso di mancato raggiungimento dell’accordo l’amministrazione non può avvalersi dell’organismo riconosciuto né delegare ad esso lo svolgimento di qualsivoglia attività prevista dalla legge e dovrà eseguire tale attività in proprio, in qualità di Stato di bandiera, essendone comunque del tutto legittimato.

Le disposizioni sulla responsabilità di cui all’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), sono entrate in vigore il 22 luglio 2003 e la relazione a norma dell’articolo 6, paragrafo 5, intende valutare gli effetti dell'applicazione delle clausole di responsabilità. È interessante valutare il livello di responsabilità concordato dagli Stati membri con gli organismi riconosciuti, in particolare verificare l’esistenza di casi in cui gli Stati membri hanno negoziato e approvato un regime di responsabilità illimitata anche per negligenza. In tale ultima ipotesi si è analizzata l’esistenza di un’altra forma di tutela dell’organismo riconosciuto interessato.

3.                       LIVELLI DI RESPONSABILITA’ – PANORAMICA GENERALE

3.1.                 Situazione attuale dei livelli di responsabilità degli Stati di bandiera UE/EEE

La direttiva prevede un regime di responsabilità illimitata per i casi di responsabilità per colpa grave (art. 6, paragrafo 2, lettera b), punto i)), tale aspetto è fuori discussione e sembra costituire la regola in tutti gli Stati membri che hanno attuato la direttiva.

I limiti di responsabilità adottati negli Stati dell'UE/EEE variano in funzione dei casi di negligenza (art. 6, paragrafo 2, lettera b), punti ii) /(iii)).

·      Otto Stati membri (Cipro, Ungheria, Lettonia, Lituania, Polonia, Slovenia, Svezia, Regno Unito) hanno limiti di responsabilità di 4 e 2 milioni di euro per le fattispecie di cui all’articolo 6, paragrafo 2, lettera (b), punti ii) e iii)) rispettivamente;

·      Cinque Stati membri e la Norvegia hanno limiti leggermente superiori rispetto agli importi fissati dalla direttiva, pari a 5 e 2,5 milioni di euro (Belgio, Danimarca, Grecia, Malta, Portogallo, Norvegia) relativamente alle fattispecie di cui all'articolo 6, paragrafo 2, lettera b, punti ii) e iii) rispettivamente.

·      Tre Stati membri (Finlandia, Irlanda e Paesi Bassi) hanno soglie di responsabilità pari a 5 e 2,5 milioni di dollari US[19].

·      Cinque Stati membri dell’UE, precisamente Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Spagna hanno adottato un regime di responsabilità illimitata ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), punti ii) e iii). (Esiste la possibilità che anche il modello di accordo polacco preveda un regime di responsabilità illimitata).

·      Per i rimanenti Stati membri[20], le informazioni esistenti erano insufficienti o inesistenti.

In conclusione, 17 Stati membri e la Norvegia hanno introdotto un regime di responsabilità limitata per negligenza. Gli importi corrispondono in generale a quelli previsti nella direttiva e i “valori minimi" sono diventati "valori massimi". Cinque Stati membri hanno fatto ricorso alla possibilità prevista all'articolo 6 di pattuire con gli organismi riconosciuti e da essi autorizzati un regime di responsabilità illimitata anche nel caso di negligenza. La situazione di tre Stati membri e dell'Islanda è poco chiara a causa della mancanza di informazioni.

La tabella 1 fornisce una panoramica generale della situazione al mese di febbraio 2006, sulla base di un’analisi realizzata Stato per Stato dall'università di Southampton utilizzando le risposte ai questionari[21].

Tabella 1 Situazione dell'applicazione dell'articolo 6, paragrafo 2, lettera b)

Stato membro dell'UE	Metodo di applicazione	Nuovi Accordi	Problemi di applicazione	(i) Responsabilità per colpa grave	ii) Negligenza Imprudenza Morte, lesioni personali (milioni di euro)	iii) Negligenza Imprudenza Danni materiali (milioni di euro)	Unità monetaria:	organismi riconosciuti autorizzati dallo Stato membro indipendentemente dal grado di autorizzazione
Austria	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile
Belgio	Legislazione nazionale + Accordo	In corso di negoziato	No	Illimitato	5	2.5	Euro	ABS, BV, GL, LR, NKK, DNV
Cipro	Legislazione nazionale + Accordo	Sì	Numerazione	Illimitato	4	2	Euro	ABS, BV, DNV, HRS, GL, KR, LR, NKK, RINA, RS
Repubblica ceca	Informazione non disponibile	No	Non applicata	STC	STC	STC	Informazione non disponibile
Danimarca	Legislazione nazionale + Accordo	Sì	No	Illimitato	5	2.5	Euro	ABS, BV, DNV, GL, LR, NKK, RINA
Estonia	Legislazione nazionale + Accordo	Informazione non disponibile	Non applicata	Condizioni generali	Condizioni generali	Condizioni generali
Finlandia	Legislazione nazionale + Accordo	In corso di negoziato	No	Illimitato	5	2.5	US$	ABS, BV, GL, LR, RINA, DNV, RS
Francia	Legislazione nazionale + Accordo	Sì	No	Illimitato	Illimitato	Illimitato		ABS, BV, GL
Germania	Legislazione nazionale + Accordo	Sì	No	Illimitato	Illimitato	Illimitato		ABS, BV, Gl, LR, DNV
Grecia	Legislazione nazionale + Accordo	Sì	No	Illimitato	5	2.5	Euro	ABS, BV, DNV, GL, KR, LR, NKk, RINA, RS
Ungheria	Legislazione nazionale + Accordo	Informazione non disponibile	Redazione	Illimitato	4	2	Euro	RINA
Irlanda	Legislazione nazionale + Accordo	Sì	No	Illimitato	5	2.5	US$	BV, GL, LR, DNV
Italia	Legislazione nazionale + Accordo	Sì	No	Illimitato	Illimitato	Illimitato		RINA, ABS, BV, GL
Lettonia	Legislazione nazionale + Accordo	Sì	Redazione	Illimitato	4	2	Euro	ABS, BV, GL, LR, DNV, RS
Lituania	Legislazione nazionale + Accordo	In corso di negoziato	No	Illimitato	4	2	Euro	BV, LR, DNV, RS
Lussemburgo	Legislazione nazionale	Sì	No	Illimitato	Illimitato	Illimitato		ABS, BV, DNV, GL, LR, NKK, RINA
Malta	Legislazione nazionale + Accordo	In corso di negoziato	Numerazione	Illimitato	5	2.5	Euro/Valuta locale	ABS, BV, DNV, GL, RINA e RS
Paesi Bassi	Legislazione nazionale + Accordo	In corso di negoziato	No	Illimitato	5	2.5	US$	ABS, BV, DNV, GL, LR, NKK, RINA
Polonia	Legislazione nazionale + Accordo	In corso di negoziato	Redazione	Illimitato	4	2	Euro	Informazione inesistente
Portogallo	Legislazione nazionale + Accordo	Sì	No	Illimitato	5	2.5	Euro	LR, BV, DNV, RINA, ABS, GL, RINAVE, NKK
Slovacchia	Legislazione nazionale + Accordo	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile		ABS, GL??
Slovenia	Legislazione nazionale + Accordo	Sì	No	Illimitato	4	2	Euro	BV, GL, RINA
Spagna	Legislazione nazionale	Sì	No	Illimitato	Illimitato	Illimitato		BV, GL, RINA
Svezia	Accordo	Sì	No	Illimitato	4	2	Euro	ABS,BV, GL, LR, DNV
Regno Unito	Legislazione nazionale + Accordo	Sì	No	Illimitato	4	2	Euro	ABS, BV, DNV, GL, LR, RINA, NKK
Paesi EEE
Islanda	Legislazione nazionale + Accordo	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	Informazione non disponibile	STC/SDR 200,000	Informazione inesistente
Norvegia	Accordo	Sì	No	Illimitato	5	2.5	Euro	DNV, LR, BV, GL, ABS

3.2.                 Responsabilità illimitata per negligenza

La direttiva 94/57/CE permette che gli Stati europei e gli organismi riconosciuti stabiliscano, previo accordo, massimali più elevati di responsabilità per negligenza, senza però fissarne un valore massimo. Tale scelta ha avuto un duplice risultato: da un lato, alcuni paesi hanno deciso di negoziare i valori massimi (nella maggior parte dei casi rispettivamente 2,5 e 5 milioni di euro); d’altro lato, altri paesi hanno continuato a negoziare un diritto illimitato di ricorso contro gli organismi riconosciuti autorizzati nel loro territorio. Tali Stati sono Francia, Germania, Italia, Lussemburgo e Spagna. Come illustrato nella tabella 2, questi Stati membri hanno firmato accordi con organismi riconosciuti dall'UE.

Tabella 2

Stato membro dell'UE	Art. 6, paragrafo 2, lettera b), punto i)	Art. 6, paragrafo2, lettera b), punto (ii)	Art. 6, paragrafo 2, lettera b), punto (iii)	Organismo riconosciuto
Francia	Illimitato	Illimitato	Illimitato	ABS, BV, GL
Germania	Illimitato	Illimitato	Illimitato	ABS, BV, GL, LR, DNV
Italia	Illimitato	Illimitato	Illimitato	ABS, BV, GL, RINA
Lussemburgo	Illimitato	Illimitato	Illimitato	ABS, BV, GL, DNV, LR, NKK, RINA
Spagna	Illimitato	Illimitato	Illimitato	BV, GL, RINA

 

Gli autori dello studio hanno contattato esperti legali indipendenti in questi paesi ed è stata studiata la problematica della responsabilità illimitata e delle potenziali difese nei sui confronti. I risultati complessivi di tali analisi possono essere riassunti nel modo seguente.

Un principio generale nella maggior parte dei sistemi giuridici è che l’azione amministrativa dello Stato sovrano debba esercitarsi nel rispetto del principio della diligenza richiesta dalla funzione esercitata e che, in caso di negligenza, esso può essere considerato responsabile e tenuto a risarcire i danni a tutte le parti lese. Gli ordinamenti francese, tedesco, italiano lussemburghese e spagnolo sono fortemente influenzati reciprocamente e in generale non tutelano l'amministrazione dalle azioni esercitate dai cittadini. Al contrario, le disposizioni costituzionali garantiscono ai cittadini la possibilità di un equo processo nelle relative cause di risarcimento danni[22]. In alcuni paesi esiste un organo giurisdizionale ah hoc per la trattazione di tali cause[23], mentre in altri la competenza spetta alla magistratura civile[24].

Partendo da questo presupposto, se la responsabilità per l’emissione di certificati legali compete all’amministrazione[25], ed essa non può rinunciarvi mediante una semplice delega[26], nasce allora il problema di determinare se eventuali limitazioni o prescrizioni legali impediscono all’amministrazione di essere completamente risarcita da un organismo riconosciuto colpevole.

Sulla base delle informazioni raccolte la risposta a tale problema sembra essere negativa[27]. L’unico paese europeo per il quale non può essere fornita un'analisi conclusiva è la Germania, dove è stato affermato che una disposizione costituzionale che consenta un'azione di regresso dell'amministrazione nei confronti di un suo agente solo in caso di colpa grave escluderebbe tale possibilità in tutti i casi di semplice negligenza. Sembra tuttavia che l’amministrazione tedesca sia stata attenta a non considerare gli organismi riconosciti alla stregua di funzionari pubblici (e quindi suoi agenti) e tale fatto può invalidare tutta quest’argomentazione.

In conclusione, la ricerca non ha individuato nessuna legislazione nazionale che permetta agli organismi riconosciuti autorizzati in paesi con un regime di responsabilità illimitata per negligenza di evitare o di limitare tale esposizione illimitata. Simile limitazione potrebbe essere possibile in Germania, ma nulla sembra sia stato deciso su tale questione.

Il fatto che taluni Stati di bandiera dell’UE prevedano una responsabilità illimitata anche per negligenza può far sì che diversi organismi riconosciuti decidano di non chiedere loro l'autorizzazione (si veda infra il punto 3.3.). Quest’ultimo aspetto può far sorgere il dubbio se la possibilità di negoziare il regime di responsabilità illimitata anche per negligenza possa restringere l'accesso a tale mercato.

3.3.                 Direttiva 94/57/CE e concorrenza

Secondo taluni organismi riconosciuti la richiesta di un regime di responsabilità illimitata per negligenza da parte di alcuni Stati membri dell'UE, insieme ai relativi rischi non assicurabili, ha funzionato come misura protezionistica che ha creato distorsioni sul mercato e impedito loro di lavorare in tali paesi. Si sostiene che il risultato effettivo di tale politica è stato di limitare la scelta dei prestatori disponibili ai soli disposti a rischiare la responsabilità illimitata per normale negligenza. Alcuni organismi riconosciuti suggeriscono che il testo definitivo della direttiva continuerebbe - anche se indirettamente – a proteggere le persone giuridiche nazionali.

Tale prospettiva sembra tuttavia non considerare completamente il fatto che alcuni organismi riconosciuti, come si può evincere dalla tabella 2, hanno concluso accordi di responsabilità illimitata anche per negligenza. La possibilità che uno Stato membro possa servirsi di questa scelta per "tutelare" i "propri" organismi riconosciuti non è supportata dallo studio, poiché tutti gli Stati membri hanno stipulato accordi con diversi organismi riconosciuti (in funzione della dimensione, della richiesta degli armatori e della natura della flotta battente la loro bandiera).

La direttiva prevede la possibilità di negoziare tale responsabilità illimitata, ma essa è soggetta non solo a negoziato, ma anche deve essere approvata da entrambe le parti, cioè dallo Stato membro e dall'organismo riconosciuto. Il regime della responsabilità illimitato non è imposto dalla direttiva e nemmeno può esserlo a discrezione di una sola parte.

Come precedentemente affermato, occorre notare che se uno Stato membro dell'UE prevede la responsabilità illimitata per tutti i casi di negligenza ma in assenza di un organismo riconosciuto che intenda sottoscrivere l’accordo a tali condizioni, questo Stato dovrà eseguire in proprio le attività previste dalla legge sulla flotta battente la sua bandiera.

3.4.                 Limiti di responsabilità per determinati Stati di bandiera (non appartenenti all’UE)

Al di fuori dell’UE i limiti di responsabilità variano significativamente situandosi all’interno delle soglie riscontrate negli Stati membri. La ricerca ha analizzato alcuni tra i maggiori Stati di bandiera nel mondo, Bahamas, Panama, Canada, Cina, Giappone, Nuova Zelanda e USA per fornire una base per la valutazione dei vantaggi o degli svantaggi commerciali derivanti dall’applicazione della direttiva.

In alcuni Stati i limiti di responsabilità applicabili si basano su formule e condizioni standard di ogni organismo riconosciuto. Altri Stati rispettano l'accordo modello IMO, cioè essi prevedono un regime di responsabilità illimitata per colpa grave e limiti di responsabilità per la condotta descritta all'articolo 6, paragrafo 2, lettera b), punto ii) e all’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), punto iii). Negli USA la responsabilità degli organismi riconosciuti non è limitata contrattualmente.

Tuttavia negli USA (e in Germania) sulla base della consulenza giuridica di cui gli organismi riconosciuti possono disporre si può ritenere che le cause in materia di responsabilità per negligenza contro la competente autorità marittima siano soggette a restrizioni. L’esistenza della copertura illimitata dalla responsabilità tra l’autorità marittima e l’organismo riconosciuto non è pertanto praticamente operativa.

In conclusione, sulla base dello studio dell’università di Southampton sembra che non si possa affermare che le disposizioni in materia di responsabilità contenute nella direttiva abbiano influenzato gli Stati di bandiera extracomunitari nel senso di introdurre un regime di responsabilità illimitata in caso di negligenza.

3.5.                 Giurisprudenza pertinente

La ricerca effettuata dall’università di Southampton ha rivelato che fino a questo momento[28] non esiste una causa decisa o in corso per la quale sia stata o possa essere attivata un’azione di regresso da parte dello Stato di bandiera nei confronti di un organismo riconosciuto ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 2, lettera b).

3.6.                 Implicazioni in materia di assicurazioni

Gli organismi riconosciuti beneficiano di una copertura assicurativa tra 10 e 100 milioni di dollari per le attività previste dalla legge e per i servizi generali. Tuttavia essi affermano che gli accordi in materia di responsabilità sono conclusi in forma aggregata con un limite di responsabilità complessivo e non “per incidente”.

Sulla base delle informazioni fornite dagli organismi riconosciuti è possibile riassumere nel modo seguente le implicazioni in termini di assicurazione della direttiva 94/57/CE:

·      L’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), non ha indotto gli organismi riconosciuti a disporre un aumento della copertura assicurativa o un'assicurazione addizionale.

·      Tuttavia, i premi assicurativi sono triplicati nella misura in cui gli assicuratori e i riassicuratori hanno rivalutato i rischi in gioco.

·      La responsabilità illimitata non può essere assicurata. Quindi gli organismi riconosciuti che operano in paesi nei quali esiste un regime di responsabilità illimitata corrono il rischio di non essere in grado di coprire la responsabilità in parola in caso di catastrofe, indipendentemente dalle dimensioni della copertura assicurativa che essi hanno sottoscritto.

·      I riassicuratori hanno manifestato la loro preoccupazione per il potenziale regime di responsabilità illimitata previsto dalla direttiva.

·      Nei contratti di assicurazione sono stati introdotti condizioni contrattuali sfavorevoli.

·      Al contrario, non sembra siano aumentate in modo significativo le tasse per l'attività di controllo

In conclusione l’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), non sembra aver indotto gli organismi riconosciuti a prevedere un aumento della copertura assicurativa o un’assicurazione addizionale, nonostante il fatto che i premi assicurativi possano essere aumentati. Non esiste una differenza significativa tra le tasse applicate dagli organismi riconosciuti che operano in conformità a regimi di responsabilità illimitata o limitata per atti o omissioni negligenti.

3.7.                 Stabilità finanziaria (equilibrio) degli organismi riconosciuti

Sulla base delle informazioni rese disponibili[29] non risulta che l’introduzione dell’articolo 6, paragrafo2, lettera b), abbia pregiudicato la stabilità finanziaria degli organismi riconosciuti.

Una questione interessante è stabilire se l'UE/SEE offra un ambiente concorrenziale rispetto agli altri paesi principali detentori di navi nel mondo.

Dalla ricerca emerge che la distinzione più importante non è quella tra paesi dell’Unione da un lato e paesi terzi dall’altro, ma piuttosto tra paesi con regimi di responsabilità limitata e paesi con regimi con responsabilità illimitata rispetto alle richieste risarcibili per atti imprudenti o negligenti.

La limitazione della responsabilità garantisce che l'attività degli organismi riconosciuti si svolga in un condizioni di maggiore certezza e maggiore stabilità finanziaria. La responsabilità illimitata per colpa grave è considerata dagli organismi riconosciuti perfettamente normale e, in certa misura alla stregua di un compromesso ragionevole. Tuttavia, accettare una responsabilità illimitata per i casi di negligenza semplice è generalmente considerato un rischio commerciale e un suicidio finanziario, per tale motivo alcuni organismi riconosciuti non sono disposti a offrire i loro servizi a tali condizioni.

In conclusione la ricerca ha dimostrato che, per quanto attiene ai vantaggi e agli svantaggi della scelta della responsabilità illimitata, non esiste prova convincente che l’applicazione della direttiva abbia provocato un qualsiasi mutamento significativo del mercato. Secondo le risposte ricevute dagli organismi riconosciuti le tasse riscosse per l’attività di controllo sono aumentate in misura notevole, in funzione dei pertinenti mercati locali, e non sembra che siano correlate a variazioni dell'esposizione al rischio dei singoli organismi riconosciuti.

4.                       Consultazioni

La ricerca dell’università di Southampton ha utilizzato un certo numero di questionari riguardanti i vari aspetti. Dato che le informazioni da fornire provengono da varie fonti distinte, con interessi e tradizioni diversi, sono stati utilizzati cinque diversi questionari che sono stati inviati rispettivamente ai governi degli Stati membri dell'Unione europea, a governi degli Stati non membri dell'Unione europea, a organismi riconosciuti, a esperti legali dell'Unione europea e a esperti legali di paesi extracomunitari. In quasi tutti i casi ai questionari hanno fatto seguito interviste telefoniche.

Fatte salve alcune importanti eccezioni, le risposte scritte ricevute dai governi sono brevi e succinte e hanno richiesto un’ulteriore attività di studio. Le successive telefonate hanno permesso di raccogliere informazioni più particolareggiate, anche se spesso accompagnate da esplicite richieste di riservatezza. Le risposte ricevute dagli esperti legali, anche se non complete, sono state estremamente utili. Nella misura in cui sono coinvolti organismi riconosciuti, a tutti i membri dell’Associazione internazionale delle società di classificazione (IACS) è stato chiesto di partecipare allo studio e sette di loro hanno risposto. Sono stati contattati anche due altri organismi riconosciuti con riconoscimento comunitario limitato (Hellenic Register of Shipping e RINAVE).

La metodologia dell’università di Southampton ha avuto il sostengo di una lettera dell’AESM, che illustra l’attività eseguita come commissionata dall’AESM.

La prescrizione dell’articolo 6, paragrafo 5, è che “Tale relazione è redatta in collaborazione con le autorità competenti degli Stati membri e gli interessati, in particolare gli organismi riconosciuti.” La ricerca è conforme in gran parte a questa prescrizione.

La maggior parte dei membri di IACS hanno fornito un valido contributo al lavoro di ricerca e i loro punti di vista sono stati inseriti nella relazione (si veda il capo 4.1 seguente). Non tutti gli Stati membri hanno partecipato o contribuito con risposte allo studio.

4.1.                 Posizione degli organismi riconosciuti

La posizione di un gruppo di organismi riconosciuti nei confronti della direttiva è resa pubblica mediante le attività dell’Associazione internazionale delle società di classificazione (IACS)[30]. Nel suo documento “Verso una futura politica marittima per l’Unione”[31] l’ICAS ha manifestato il suo appoggio alle iniziative dell’UE in materia di sicurezza marittima. Tuttavia, per quanto attiene all’aspetto della responsabilità degli organismi riconosciuti, l’IACS ha indicato una serie di aspetti dove - a suo parere - il sistema creato dalla direttiva 94/57/CE presenta debolezze e lacune. La posizione dell’IACS può essere riassunta nel modo seguente.

“... La classificazione e i relativi servizi legali forniti dai membri di IACS nella loro qualità di società di classificazione o di organismo riconosciuto sono una componente essenziale della sicurezza marittima complessivamente considerata e dei regimi di prevenzione dell'inquinamento. Questi servizi contribuiscono in modo significativo alla sicurezza delle persone e dei beni e alla protezione dell'ambiente marino.

La continuazione della prestazione di questi servizi essenziali è minacciata dal fatto che le società di classificazione sono attualmente esposte al rischio di una responsabilità illimitata per loro errori o omissioni che non costituiscono colpa grave.

I membri di IACS chiedono cortesemente alla Task Force per la Politica marittima di prendere debitamente in considerazione la possibilità di offrire un’adeguata tutela giuridica alle società di classificazione che operano all'interno degli Stati membri dell'UE e che sono riconosciute ai sensi della direttiva 94/57/CE del Consiglio, come modificata, relativa alle disposizioni ed alle norme comuni per gli organi che effettuano le ispezioni e le visite di controllo delle navi e per le pertinenti attività delle amministrazioni marittime. Tale tutela – che non riguarderebbe peraltro i casi di colpa grave - costituirebbe un riconoscimento del contributo essenziale che le società di classificazione danno crescita economica generale, alle opportunità di impiego locale, alla sicurezza marittima e alla protezione ambientale. Tale tutela dovrebbe essere obiettiva, trasparente e permettere la possibilità di ricorrere contro le decisioni dell’autorità pubblica.

[…]

Nella loro qualità di organismi internazionali che intrattengono rapporti con il settore economico più tipicamente internazionale (quello del trasporto marittimo,) le società di classificazione marittima si basano sui principi della libera concorrenza e della libertà del commercio nel fornire servizi efficienti al settore marittimo e alla navigazione in mare aperto. Tali principi si basano sul concetto di reciprocità tra stati sovrani. L’IACS chiede cortesemente che la Task Force per la Politica marittima preservi questi principi e concetti nella politica marittima dell’UE per promuovere la competitività in un mercato libero e equo[32]”

Dalla summenzionata posizione emergono i seguenti punti:

·      L’IACS non chiede una modifica dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), punto i), che si applica in caso di colpa grave.

·      I membri di IACS sono preoccupati per il fatto che la prestazione dei loro servizi può essere compromessa in pericolo dalla possibilità conferita agli Stati membri, ai sensi della direttiva 94/57/CE, di prevedere un regime di responsabilità illimitata per danni dovuti a negligenza.

·      Essi chiedono una tutela mediante una modifica delle disposizioni in tema di responsabilità di cui all’articolo 6, paragrafo 2, lettera b) punto (ii) e dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), punto iii) della direttiva. Gli organismi riconosciuti suggeriscono di modificare i limiti dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera b), punti (ii) e (iii) nel senso di trasformarli in limiti massimi di responsabilità e di inserire una disposizione affinché l’articolo 6, pargrafo2, lettera b) non istituisca nuovi diritti di regresso, in modo da frenare l'aumento del contenzioso. A tali condizioni gli organismi riconosciuti hanno indicato che sarebbero disposti ad accettare limiti di responsabilità più elevati, sempreché non eccedano un livello massimo.

Essi esprimono anche preoccupazione [33] per la minaccia crescente di una responsabilità penale nei confronti del loro personale nel reclutamento degli ispettori competenti.

Dalle risposte ricevute, sembra potersi concludere che l’applicazione dell’articolo 6, paragrafo 2, lettera b) della direttiva 94/57/CE ha avuto ripercussioni in relazione all’aspetto della responsabilità, in particolare nel senso che:

(1)               sembra aver pregiudicato i negoziati con i diversi Stati; e

(2)               ha fornito ai clienti degli organismi riconosciuti un incentivo per discutere massimali di responsabilità più elevati.

Gli organismi riconosciuti si aspettano importanti ricadute in termini di contenzioso a seguito dell’applicazione delle norme sulla responsabilità di cui all'articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 94/57/CE. In particolare:

·      L’enunciato dell’articolo 6: “… qualora l'amministrazione sia stata considerata responsabile di un incidente da un organo giurisdizionale … l'amministrazione ha diritto ad un indennizzo, da parte dell'organismo riconosciuto…” potrebbe dar luogo all’aspettativa che d’ora in poi sia riconosciuto ai terzi il diritto di ottenere un risarcimento per i pregiudizi finanziari dall'amministrazione marittima competente e, indirettamente, dall'organismo riconosciuto pertinente, in virtù delle disposizioni in materia di risarcimento di cui all’articolo 6, paragrafo 2 , lettera b), punto iii).

·      Gli organismi riconosciuti segnalano che in una causa promossa contro un organismo riconosciuto i ricorrenti potranno aggiungere ulteriori motivi di gravame contro l’amministrazione nazionale nella speranza di provocare un intervento in causa di quest'ultima contro l’organismo riconosciuto e in questo modo favorire i loro interessi privati.

·      Gli organismi riconosciuti hanno riscontrato un aumento del numero delle controversie di natura finanziaria in relazione ai controlli effettuati. Inoltre hanno segnalato un aumento considerevole delle somme richieste[34]. Secondo loro la causa di questa tendenza è l’incentivo offerto ai ricorrenti dall’articolo 6, paragrafo 2, lettera b).

·      Gli organismi riconosciuti temono che la distinzione tra negligenza (colpa) e colpa grave possa risultare poco chiara in caso di gravi perdite di vite umane o gravi danni derivanti da un incidente marittimo; in queste ipotesi i danni “gravi” e la pubblicità potrebbero permettere di provare facilmente l'esistenza di una colpa grave.

·      Alcuni organismi riconosciuti hanno segnalato che l'aumento del contenzioso potrebbe pregiudicare l’adempimento degli obblighi degli ispettori marittimi, a causa delle conseguenze che possibili controversie di grande visibilità potrebbe avere sui comportamenti degli ispettori degli organismi riconosciuti e dei funzionari pubblici delle amministrazioni competenti. Hanno anche suggerito che l’efficienza professionale può risentire pesantemente della minaccia di azioni legali promosse dagli armatori a cui sono o saranno fermate le navi nel corso di un controllo. Negli ultimi anni tali minacce e azioni legali sono aumentate.

Inoltre gli organismi riconosciuti hanno suggerito che a causa del potenziale aumento del contenzioso è diventato molto difficile ottenere una copertura assicurativa adeguata nel mercato assicurativo e che, quando essa è disponibile, vengono richiesti premi più onerosi e franchigie più elevate.