Bruxelles, 12.10.2006

COM(2006) 590 definitivo

 

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO EUROPEO

Le relazioni esterne nel settore dell'energia: dai principi all’azione

 

Il Consiglio europeo del marzo 2006[1] ha approvato gli obiettivi del Libro verde della Commissione “Una strategia europea per un'energia sostenibile, competitiva e sicura”, conformemente alla strategia di Lisbona per la crescita e l'occupazione. Il Consiglio europeo del giugno 2006[2] ha successivamente adottato una serie di raccomandazioni, definite congiuntamente dalla Commissione e dal Segretario Generale/Alto Rappresentante del Consiglio[3].

(1)          La coerenza è fondamentale se si vogliono conseguire questi obiettivi: coerenza tra gli aspetti interni ed esterni della politica energetica e tra la politica energetica e altre politiche che possono avere ripercussioni sulla stessa, quali le relazioni esterne, il commercio, lo sviluppo, la ricerca e l'ambiente. Un’impostazione coerente è fondamentale per assicurarsi che la politica energetica esterna garantisca la sicurezza dell'approvvigionamento e, nel contempo, venga promosso l'obiettivo della sostenibilità a livello internazionale. Per garantire tale coerenza, si devono adottare urgentemente decisioni del massimo rilievo.

(a)               La realizzazione del mercato interno dell'energia costituisce una delle grandi potenzialità dell'Unione. Esso può rafforzare la competitività, incoraggiare la diversità, migliorare l'efficienza, stimolare gli investimenti e l'innovazione e contribuire alla sicurezza dell'approvvigionamento. Gli Stati membri dovrebbero promuovere i principi del mercato interno dell'energia nei consessi bilaterali e multilaterali, al fine di rafforzare il peso e la coerenza dell'Unione sulle questioni energetiche nelle sue relazioni esterne. L’azione trainante che il mercato interno dell'UE può esercitare sarà inoltre potenziata dal miglioramento delle interconnessioni e dal pieno rispetto delle norme in materia di concorrenza.

(b)               Sono richiesti investimenti ingenti per creare le interconnessioni necessarie, dentro e fuori la Comunità, allo scopo di garantire la diversificazione delle fonti e delle rotte degli approvvigionamenti energetici esterni. L'Unione europea dovrebbe creare un ambiente favorevole ai flussi di capitali privati e offrire sostegno politico e finanziario a progetti economicamente validi, ove opportuno.

(c)               Occorre proseguire la ricerca dell'efficienza energetica, strategia che meglio può contribuire a tutti e tre gli obiettivi stabiliti in materia di politica energetica, compresa la riduzione della dipendenza dalle importazioni. L'Unione ha molte buone occasioni per fare da guida ad un'azione internazionale comune volta a rallentare la crescita della domanda mondiale di energia, rafforzare l'efficienza energetica, lottare contro i cambiamenti climatici e favorire una maggiore sostenibilità. Questo è solo uno dei numerosi settori in cui la posizione di preminenza assunta dall'UE nel settore delle tecnologie di punta in materia ambientale ed energetica la rende un apprezzato partner internazionale.

(d)               L'Unione europea e i suoi Stati membri devono promuovere, all'interno come all'esterno, una transizione accelerata verso un'economia a basse emissioni di carbonio, compreso lo scambio di quote di emissione, in risposta alle questioni del cambiamento climatico, della sostenibilità e della sicurezza climatica. Un'azione rapida può favorire lo sviluppo e l'utilizzo - nell'UE e nei paesi terzi - di energie rinnovabili (energie eolica, solare, idraulica e geotermica, biomassa) e di idrocarburi puliti (compreso il carbone) e contribuire a dare all'Unione un ruolo predominante nei mercati internazionali in via di sviluppo. L'energia nucleare è considerata, da coloro che condividono questa strategia, una componente della sicurezza energetica e di un'economia a basse emissioni di carbonio.

(2)          L'Unione deve far valere tutta la sua influenza negli accordi e negoziati bilaterali futuri, proponendo soluzioni equilibrate, basate sul mercato, in primo luogo presso i suoi fornitori abituali, ma anche con altri paesi produttori e consumatori principali. La CE deve svolgere un ruolo guida nella stesura di accordi internazionali, compresa l'estensione del quadro normativo comunitario in materia di energia ai paesi limitrofi (Comunità dell'energia), l’elaborazione del trattato sulla Carta dell'energia, il sistema di riduzione delle emissioni nel periodo successivo a quello definito a Kyoto, l'elaborazione di un accordo quadro sull'efficienza energetica, l'estensione a partner internazionali del sistema di scambio di quote di emissione, la promozione della ricerca e dell'utilizzo di fonti di energia rinnovabile. La Comunità europea deve potenziare il proprio ruolo nelle organizzazioni e nei consessi internazionali. Gli Stati membri e la Commissione devono coordinare le loro posizioni per parlare in modo efficace e univoco.

(3)          La cooperazione tra l'UE e la Russia nel settore dell'energia è indispensabile per garantire la sicurezza energetica sul continente europeo. Dalla Russia proviene già il 25% del petrolio e del gas consumato nell'UE. La crescita della domanda energetica, in particolare di gas, fa ritenere che le importazioni di energia dalla Russia aumenteranno ancora. I negoziati previsti su un nuovo accordo quadro generale per il periodo successivo all'Accordo di partenariato e di cooperazione (APC) offrono la possibilità di trovare un accordo su principi e obiettivi della cooperazione energetica, in modo equilibrato e reciprocamente vincolante. Gli effetti di un siffatto accordo non interesserebbero soltanto le condizioni degli investimenti e degli scambi commerciali UE-Russia nel settore energetico, ma si estenderebbero anche in tutta l'economia, favorendo in tal modo la diversificazione industriale e lo sviluppo tecnologico - obiettivi che la Russia cerca di conseguire. Tale accordo tornerebbe anche a vantaggio dei paesi produttori e dei paesi di transito dell'Europa dell'Est, del Caucaso meridionale e dell'Asia centrale. La conclusione di tale accordo con la Russia, che conferma i principi dell'economia di mercato e quelli del trattato sulla Carta dell'energia, potrebbe anche eliminare molti ostacoli che oggi impediscono la ratifica da parte della Russia del trattato sulla Carta dell'energia.

In considerazione del livello attuale degli investimenti effettuati nella produzione, nel trasporto e nella distribuzione dei prodotti energetici, sono state espresse preoccupazioni circa la capacità della Russia di rispondere in modo adeguato alla crescita della domanda, nel suo mercato interno e nei mercati di esportazione. Per questo motivo è necessario intraprendere sforzi considerevoli e congiunti per rafforzare l'efficienza energetica dell'economia russa. Perché ciò diventi realizzabile, bisognerebbe introdurre condizioni quadro per la regolamentazione e la promozione del commercio dell'energia e degli investimenti incrociati tra l'UE e la Russia. A questo proposito, l’UE dovrebbe sviluppare una cooperazione con la Russia volta a dare attuazione agli impegni di Kyoto, promuovere l’innovazione tecnica e migliorare l’efficienza del settore energetico.

Un nuovo partenariato nel settore dell'energia, volto a mantenere l'equilibrio tra le aspettative e gli interessi delle due parti, procurerebbe vantaggi reciproci all'Unione europea e alla Russia nel lungo termine. L'equazione è la seguente:

(a)               La Russia cerca dei modi per soddisfare la domanda energetica proveniente dal mercato dell'UE. L'Unione ha bisogno delle risorse russe per garantire la sua sicurezza energetica. Vi è una evidente interdipendenza.

(b)               La Russia vuole rafforzare la sua presenza sul mercato interno dell'energia dell'UE, garantirsi contratti di approvvigionamento di gas a lungo termine, giungere all'integrazione delle reti di elettricità e al libero scambio nei settori dell'elettricità e delle materie nucleari, nonché procedere all'acquisizione e al controllo di attrezzature energetiche dell'UE a valle (gas e elettricità) e beneficiare della tecnologia e degli investimenti dell'UE per sviluppare le risorse energetiche russe.

(c)               L'Unione europea chiede alla Russia un accesso non discriminatorio e parità di trattamento nelle loro relazioni nel settore energetico, in termini di approvvigionamenti dalla Russia e di accesso al mercato russo per gli investitori dell'UE; parità di trattamento per quanto riguarda le condizioni di mercato, gli investimenti e le acquisizioni nel settore delle risorse e delle infrastrutture energetiche russe a monte e a valle; l'accesso di terzi alle condutture e gasdotti situati sul territorio russo, compresi quelli destinati al transito di prodotti energetici provenienti dalla regione del Mar Caspio e dell'Asia centrale; rispetto delle norme in materia di concorrenza nonché un livello elevato di sicurezza e protezione ambientale.

Nella proposta di direttive di negoziato per la conclusione di un nuovo accordo-quadro con la Russia, la Commissione ha suggerito delle modalità per migliorare i nostri rapporti con la Russia in materia di energia. Instaurando rapporti più stretti con la Russia l'Unione dovrebbe cercare di eliminare gli ostacoli agli scambi e all'investimento, favorire la convergenza in materia di regolamentazione e facilitare la condivisione di tecnologie, in modo da arricchire e approfondire le relazioni nel settore energetico. Vantaggi reciproci nel lungo termino possono essere assicurati dalla reciprocità, previsibilità e parità di condizioni sotto il profilo della concorrenza nei settori seguenti:

(a)               Investimento interno e esterno, a monte e a valle.

(b)               Apertura del mercato, accesso equo e non discriminatorio alle reti di trasporti, compreso ai fini di transito dei prodotti energetici.

(c)               Convergenza delle politiche energetiche, della legislazione e della regolamentazione relative al funzionamento dei mercati, comprese le norme che disciplinano il commercio, così come delle questioni di sicurezza.

(d)               Conformità con il livello elevato delle norme previste dalla regolamentazione comunitaria in materia di sicurezza, di protezione e di ambiente, in particolare per gli scambi di elettricità nonché rispetto delle norme in materia di concorrenza.

(e)               Applicazione congiunta di misure che favoriscono la ricerca, le energie rinnovabili, i risparmi di energia e l'efficienza energetica.

È fondamentale che gli Stati membri diano una interpretazione comune della proposta strategia con riferimento ai principi di un futuro partenariato con la Russia nel settore dell’energia, che andrebbe considerato nel contesto dell'accordo successivo all’APC. L'Unione dovrebbe cogliere ogni possibile occasione per convincere la Russia dell'interesse reciproco di tale esercizio.

(4)          La cooperazione energetica dell'UE con i paesi terzi rimane una priorità assoluta, indipendente dai negoziati UE-Russia: è utile per la sicurezza degli approvvigionamenti dell'UE e dei paesi di transito, favorisce le riforme nei paesi partner e agevola l'accesso dei paesi produttori ai mercati dell'UE. La cooperazione prosegue anche con paesi che registrano un grande consumo energetico. Diversificare le fonti di energia, i paesi di origine e di transito è fondamentale per assicurare l’accesso dell’Unione europea all’energia pulita e sicura.

Nelle regioni limitrofe dell’UE si trova quasi l'80% delle risorse mondiali di idrocarburi. Grandi produttori di energia si trovano nel bacino del Mediterraneo, del Mar Nero, del Mar Caspio, in Medio Oriente e nella regione del Golfo e nel Nord (Norvegia), regioni con le quali l'UE sta consolidando la cooperazione. L'obiettivo è di creare una vasta rete di paesi attorno all'Unione che opereranno sulla base di norme o principi condivisi derivati dal mercato interno.

Vari strumenti potrebbero essere utilizzati per raggiungere questo scopo. Ad esempio, gli accordi bilaterali attuali e futuri con i paesi produttori e di transito, quali gli accordi di partenariato e di cooperazione (APC), il memorandum d’intesa in materia di cooperazione energetica con l'Ucraina e gli accordi di associazione con i paesi mediterranei. Esistono, inoltre, i piani di azione nell’ambito della politica europea di vicinato, i previsti memorandum d’intesa con l'Algeria, l'Azerbaigian e il Kazakstan, la cooperazione energetica Euromed, l'iniziativa di Bakou, e il dialogo CE – Norvegia nel settore energetico. Sono state rafforzate le relazioni nel settore energetico anche con altri importanti produttori di energia, quali l’OPEC e i paesi dell’America latina e dell’Africa che stanno aumentando la loro produzione di idrocarburi e dispongono del potenziale per svilupparla ulteriormente. Con riferimento ai paesi consumatori di energia, si sta instaurando una cooperazione con gli Stati Uniti, l'India e la Cina. È fondamentale assicurare un monitoraggio e un'attuazione efficace di tali iniziative, che devono essere sostenute dalle politiche dell'UE in materia di commercio, di sviluppo, di ambiente e di concorrenza.

Il trattato che istituisce la Comunità dell'energia, entrato in vigore il 1º luglio 2006, estende ai paesi dei Balcani occidentali il pertinente acquis dell'UE nel settore dell'energia. L'attuazione di questo trattato migliorerà la sicurezza energetica, creerà un mercato regionale dell'energia e incoraggerà gli investimenti necessari. Dovrebbe essere esaminata quanto prima l'inclusione della Norvegia e dell'Ucraina, che hanno già chiesto ufficialmente di aderire a questo trattato. Occorrerebbe anche riflettere sulle altre domande di adesione possibili. Nella regione del Mar Nero e del Mar Caspio, il dialogo sulla politica energetica derivante dall'iniziativa di Bakou probabilmente indurrà i paesi della regione a cooperare con l'UE per fare fronte alle sfide comuni, e contribuire a sviluppare nuovi approvvigionamenti in provenienza dall'Asia centrale verso l'UE.

La Turchia sta diventando un nodo fondamentale per gli approvvigionamenti energetici provenienti dalle regioni produttrici e assume pertanto un'importanza strategica per la sicurezza energetica dell'UE. Il processo di allargamento alla Turchia potrebbe contribuire ad accelerare la sua adozione e attuazione dell'acquis comunitario nel settore dell'energia; potrebbe anche nel contempo accelerare la sua ratifica del trattato che istituisce la Comunità dell'energia. La cooperazione relativa ai progetti di condutture, quali il progetto Nabucco, e altri progetti nella regione del Mar Caspio dovrebbe essere condotta nel modo più efficace possibile. Un rapido allineamento della Turchia alle norme e alle politiche dell'UE nel settore dell'energia sarebbe estremamente utile affinché il paese possa realizzare il suo grande potenziale come nodo di distribuzione degli approvvigionamenti di energia.

Tutti gli strumenti di cooperazione finanziaria dell'Unione europea dovrebbero essere mobilitati per favorire la ristrutturazione e lo sviluppo, nei paesi partner, dei settori energetici, della cooperazione regionale, dell'interconnessione delle infrastrutture, delle nuove condutture, dell'efficienza energetica e delle fonti di energia rinnovabile, per il nostro reciproco vantaggio. Il caso recente di una proposta congiunta dell'UE, della Banca europea per gli investimenti e della Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo a favore del finanziamento di progetti di infrastrutture per gli idrocarburi nell’ambito del protocollo di accordo UE-Ucraina relativo alla cooperazione energetica ha dimostrato che grandi sinergie possono essere sviluppate se tutti gli strumenti comunitari sono messi al servizio di un obiettivo strategico dell'UE in modo coordinato. Il Fondo per l’energia rinnovabile e l’efficienza energetica a livello globale, istituito recentemente, contribuirà a reperire risorse finanziarie supplementari.

È importante instaurare rapidamente relazioni con i vicini dell'Unione importanti da un punto di vista strategico. Gli Stati membri devono sostenere i partenariati bilaterali e regionali di cooperazione nel settore dell'energia conclusi con i principali partner energetici dell'UE, compresa l'estensione progressiva dei principi del mercato interno dell'energia tramite la politica europea di vicinato, così come l'utilizzo efficace di tutti gli strumenti finanziari che l'UE, la Banca europea per gli investimenti, la Banca europea per la ricostruzione e sviluppo e altre istituzioni finanziarie internazionali possono mettere a disposizione della sicurezza energetica dell'UE.

(5)          Per garantire un seguito efficace e la coerenza delle iniziative e dei processi summenzionati, sarà fondamentale che i partner dell'UE siano regolarmente informati e a conoscenza dell'evolvere della situazione e che siano disposti a condividere reciprocamente informazioni di primaria importanza in caso di crisi energetica esterna. Per facilitare questi scambi, la Commissione, la presidenza del Consiglio e il Segretariato generale del Consiglio stanno mettendo a punto la costituzione di una rete di “corrispondenti” nel settore dell’energia, con il compito di assistere l'UE affinché risponda e reagisca rapidamente alle minacce per la sua sicurezza energetica. La rete dovrebbe svolgere lavori preparatori ai fini delle azioni e delle decisioni da prendere in caso di crisi per la sicurezza energetica, raccogliendo, elaborando e diffondendo informazioni affidabili sulla sicurezza degli approvvigionamenti di energia dell'UE. La rete procederebbe anche ad analisi e a valutazioni preliminari per poter dare tempestivamente l'allarme nel caso in cui gli obiettivi della sicurezza energetica non potessero essere raggiunti.

La rete sarebbe composta da esperti nel settore dell'energia provenienti dagli Stati membri, dal Segretariato generale del Consiglio e dalla Commissione. Opererebbe tramite uno specifico sistema di comunicazione e si riunirebbe su base ad hoc.

Per facilitare l'attuazione di una politica estera comune e coerente nel settore della sicurezza energetica e creare uno strumento importante che fornirebbe all'UE un sistema di allarme tempestivo volto a rafforzare la sua preparazione ad affrontare le crisi energetiche, gli Stati membri dovrebbero approvare la costituzione e l'attuazione della rete di “corrispondenti” nel settore dell’energia.