Libro verde sulla revisione dell'acquis relativo ai consumatori, Green paper on the Review of the Consumer Acquis

[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

[pic] | COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES |

COM(2006) 744 definitivo

Revisione dell'acquis relativo ai consumatori

on the Review of the Consumer Acquis

Revisione dell'acquis relativo ai consumatori

on the Review of the Consumer Acquis

2.1. Obiettivo e ruolo del riesame 3

2.1. Objective and status of the Review 3

2.2. Correlazione tra il riesame e gli altri strumenti comunitari 5

2.2. Relationship between the Review and other Community legislation 5

3. Questioni principali 6

3. The Main Issues 6

3.1. Nuovi sviluppi del mercato 6

3.1. New Market Developments 6

3.2. La frammentazione delle regole 7

3.2. Fragmentation of Rules 6

3.3. Mancanza di fiducia 7

3.3. Lack of Confidence 7

4. Possibili opzioni per il futuro 8

4. Possible Options for the future 7

4.1. Opzione I: l'approccio verticale 8

4.1. Option I: the vertical approach 8

4.2. Opzione II: l'approccio misto (uno strumento orizzontale combinato, se del caso, con un'azione verticale) 9

4.2. Option II: the mixed approach (Horizontal instrument combined, where necessary, with vertical action) 8

4.3. Opzione III: "nessuna azione legislativa" 9

4.3. Option III: “no legislative action” 9

4.4. Possibile campo di applicazione di uno strumento orizzontale 10

4.4. Possible scope of a Horizontal Instrument 9

4.5. Grado di armonizzazione 10

4.5. Degree of Harmonisation 10

4.6. La consultazione riportata nell'allegato I 12

4.6. The consultation contained in Annex I 11

ALLEGATO I: QUESTIONI OGGETTO DELLA CONSULTAZIONE

ANNEX I: ISSUES FOR CONSULTATION

ALLEGATO II: DIRETTIVE "CONSUMATORI" IN VIA DI RIESAME

ANNEX II: CONSUMER DIRECTIVES UNDER REVIEW

Con il presente Libro verde la Commissione europea invita gli interessati a esprimere le loro opinioni sulle tematiche enucleate nel contesto del riesame dell'acquis relativo al consumatore inviando entro il 15 marzo 2007 le loro risposte (contrassegnate con la dicitura "Response to the Green Paper on the Review of Consumer Acquis” -Risposta al Libro verde sul riesame dell'acquis relativo ai consumatori") entro 15/05/2007 al seguente indirizzo.

With this Green Paper the European Commission calls on all interested persons to express their views on the issues identified in the context of the Review of Consumer Acquis by sending in their replies (marked “Response to the Green Paper on the Review of Consumer Acquis”) by no later than May 15th, 2007 to the following address.

Commissione europeaDirezione generale Salute e tutela dei consumatoriRue de la Loi 2001000 BruxellesBelgio

European CommissionDirectorate-General Health and Consumer ProtectionRue de la Loi 2001049 BrusselsBelgium

Ovvero mediante e-mail inviato a SANCO-B2@ec.europa.eu

Or by e-mail to SANCO-B2@ec.europa.eu

Le risposte e le osservazioni saranno pubblicate sul sito web della Direzione generale Salute e tutela dei consumatori della Commissione europea a meno che gli autori non abbiano chiaramente espresso il loro disaccordo. Nel primo semestre del 2007 la Commissione esaminerà i contributi e ne pubblicherà una sintesi. Sulla base dei risultati della consultazione la Commissione deciderà se occorra un'iniziativa legislativa. Un'eventuale proposta legislativa sarà corredata di una valutazione dell'impatto.

Replies and observations will be published on the web site of the Health and Consumer Protection Directorate-General of the European Commission unless respondents clearly indicate their objections. The Commission will examine the contributions and publish a summary thereof in the first half of 2007. On the basis of the outcome of the consultation, the Commission will decide whether there is a need for a legislative initiative. Any legislative proposal will be accompanied by an impact assessment.

Obiettivo e ruolo del riesame

Objective and status of the Review

La Commissione ha avviato la revisione dell'acquis relativo ai consumatori nel 2004[1] con il fine di meglio realizzare i suoi obiettivi in materia di migliore regolamentazione semplificando e completando il quadro normativo esistente. Il processo di riesame delineato nella comunicazione del 2004 sul diritto contrattuale europeo e la revisione dell'acquis.[2]

The Commission launched the Review of the Consumer Acquis in 2004[1] with the objective to better achieve its Better Regulation goals by simplifying and completing the existing regulatory framework. The review process is outlined in the 2004 Communication on European Contract Law and the revision of the acquis: the way forward.[2]

Questa revisione interessa otto direttive volte a tutelare i consumatori[3]. L'obiettivo complessivo del riesame la realizzazione di un effettivo mercato interno dei consumatori che raggiunga il giusto equilibrio tra un elevato livello di tutela dei consumatori e la competitività delle imprese, assicurando nel contempo il rigoroso rispetto del principio di sussidiarietà. Alla fine del riesame dovrebbe essere in teoria possibile dire ai consumatori dell'UE "Ovunque vi troviate nell'UE o ovunque facciate acquisti a partire dall'UE non fa nessuna differenza: i vostri diritti essenziali sono gli stessi". Ciò in linea con la strategia adottata dalla Commissione nella sua comunicazione "Un'agenda dei cittadini per un'Europa dei risultati"[4]. In altri termini, si deve stimolare la fiducia dei consumatori nel mercato interno assicurando un elevato livello di protezione su tutto il territorio dell'UE. I consumatori dovrebbero potersi avvalere di diritti equivalenti e avere l'accesso a vie di ricorso equivalenti nel caso che una transazione finisca male.

This Review covers eight directives aiming at protecting consumers[3]. The overarching aim of the Review is to achieve a real consumer internal market striking the right balance between a high level of consumer protection and the competitiveness of enterprises, while ensuring the strict respect of the principle of subsidiarity. At the end of the exercise it should, ideally, be possible to say to EU consumers "wherever you are in the EU or wherever you buy from it makes no difference: your essential rights are the same". This is in line with the approach taken by the Commission in its Communication “A citizens’ agenda - Delivering results for Europe”.[4] In other words, consumers’ confidence in the internal market must be stimulated by ensuring a high level of protection across the EU. Consumers should be able to rely on the equivalent rights and have resort to equivalent remedies if something goes wrong.

Dobbiamo anche assicurare che le imprese, non ultime le PMI, possano avvantaggiarsi di un contesto normativo più prevedibile e dobbiamo semplificare le norme dell'UE per ridurre i costi che incombono alle imprese per adeguarvisi oltre a consentire loro, in generale, di commerciare più agevolmente tra i vari paesi dell'UE, indipendentemente da quello in cui sono stabilite.

We must also make sure that businesses, not least SMEs, may benefit from a more predictable regulatory environment and simpler EU rules in order to decrease their compliance costs and more generally to allow them to trade more easily across the EU, irrespective of where they are established.

Il riesame dell'acquis relativo ai consumatori può fornire una preziosa opportunità per modernizzare le attuali direttive a tutela dei consumatori, per semplificare e migliorare il contesto normativo nell'interesse sia degli operatori che dei consumatori e, ove necessario, migliorare o estendere la tutela offerta ai consumatori. Ciò pienamente in linea con la modernizzazione del mercato interno. A tal fine le direttive, globalmente e singolarmente, sono sottoposte a revisione per identificare lacune e carenze normative che le interessano tutte nel loro insieme o riguardano singole direttive. Come previsto nella prima relazione annuale sullo stato di avanzamento dei lavori[5], il presente Libro verde conclude la fase diagnostica della revisione, sintetizza i risultati iniziali cui pervenuta la Commissione e sollecita pareri in merito a certe opzioni in materia di riesame dell'acquis relativo ai consumatori. I risultati cui pervenuta la Commissione provengono dalle seguenti attività:

The Review of the Consumer Acquis can provide a unique opportunity to modernise the existing consumer directives, in order to simplify and improve the regulatory environment for both professionals and consumers and improve or extend if necessary the protection offered to consumers. This is fully in line with the modernisation of the Internal Market. To this end, the directives are being reviewed as a whole and individually to identify regulatory gaps and shortcomings affecting all of them as well as problems specific to individual directives. As envisaged in the First Annual Progress Report[5], this Green Paper concludes the diagnostic phase of the review, sums up the Commission’s initial findings and calls on views on some options to review the consumer acquis. The Commission findings are the result of the following activities:

- un'analisi comparativa del modo in cui sono applicate le direttive negli Stati membri, compresa la giurisprudenza e la prassi amministrativa[6];

- A comparative analysis on how the Directives are applied in the Member States, including case-law and administrative practice[6].

- nel dicembre 2005 la Commissione ha istituito un gruppo di lavoro permanente di esperti degli Stati membri. Nel 2006 si sono tenute tre riunioni consacrate al riesame di direttive specifiche;

- In December 2005, the Commission established a standing working group of experts from the Member States. Three meetings dedicated to the review of specific Directives were held in 2006.

- nel primo semestre del 2006 si sono tenuti diversi seminari delle parti interessate organizzati nel contesto del quadro comune di riferimento in materia di diritto contrattuale[7]. Questi seminari si sono concentrati sulle questioni legate al diritto contrattuale direttamente pertinenti ai fini del riesame dell'acquis relativo ai consumatori[8];

- A number of stakeholder workshops organized in the context of the work on the Common Framework of Reference on contract law[7] were held throughout the first semester of 2006. These workshops concentrated on contract law issues directly relevant for the Review of the Consumer Acquis[8].

- analisi degli atteggiamenti dei consumatori e delle aziende nei confronti della legislazione vigente in materia di protezione dei consumatori e i suoi effetti sul commercio transfrontaliero[9].

- Analysis of consumer and business attitudes towards existing legislation in the area of consumer protection and its effects on cross-border trade[9].

Inoltre la Commissione ha valutato in che modo le diverse direttive in esame siano state recepite negli Stati membri. Sono stati pubblicati rapporti di attuazione relativamente alla direttiva sul prezzo unitario[10] e alla direttiva sulle vendite a distanza[11]; i rapporti di attuazione in merito alla direttiva sui contratti e le garanzie dei beni di consumo e alla direttiva relativa a provvedimenti inibitori saranno pubblicati fra breve.

In addition, the Commission evaluated how the various Directives under review have been transposed in the Member States. Implementation reports were published on the Unit Pricing[10] and Distance Selling Directives[11]; the implementation reports on the Directive on Sale of Goods and Guarantees (“Consumer Sales Directive”) as well as on the Injunctions Directive are to be published shortly.

Oltre ai lavori effettuati, tutte le parti interessate saranno consultate sui problemi specifici identificati dalla Commissione nel corso del riesame delle direttive sui viaggi "tutto compreso" e sulle vendite a domicilio. Tali questioni saranno affrontate nel contesto di documenti di lavoro che verranno pubblicati sul sito web della Direzione generale Salute e tutela dei consumatori. La Commissione ha identificato diversi problemi legati a prodotti turistici di lungo periodo che richiedono una soluzione tempestiva. A tal fine la Commissione ha iniziato la preparazione di una proposta di modifica della direttiva sulla multiproprietà[12].

In addition to the work conducted, all interested parties will be consulted on the specific problems which were identified by the Commission in the course of the review of the Package Travel and Doorstep Selling Directives. These will be addressed in working documents to be published on the website of the Health and Consumer Protection Directorate-General. The Commission identified a number of problems related to long-term tourism products which require a quick solution. To this end, the Commission has begun work on a proposal for a revision of the timeshare directive.[12]

Correlazione tra il riesame e gli altri strumenti comunitari

Relationship between the Review and other Community legislation

Se si considera quanto esteso il campo di applicazione dell'acquis relativo ai consumatori e le sovrapposizioni con altre direttive in materia di mercato interno si dovrà tener conto dell'impatto di eventuali follow-up del Libro verde proposti in ambiti come quello del commercio elettronico o dei diritti di proprietà intellettuale. In particolare, il follow-up del Libro verde non dovrebbe pregiudicare il funzionamento della clausola "mercato interno" della direttiva sul commercio elettronico.

Given the breadth of the ground covered by the consumer acquis and the overlaps with other internal market directives the impact of any proposed follow-up to the Green Paper on areas such as e-commerce or intellectual property rights will need to be assessed. In particular, the follow up to the Green Paper should not prejudice the operation of the internal market clause of the e-commerce Directive.

La revisione non interesserà le regole comunitarie relative ai conflitti di legge. In tale ambito la Commissione ha presentato due proposte di regolamenti: una proposta di regolamento sulla legge applicabile alle obbligazioni extracontrattuali (Roma II) e una proposta di regolamento sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (Roma I). Quest'ultima proposta contiene una disposizione che prospetta una norma di conflitto per i contratti stipulati con i consumatori consistente nella sola applicazione della legge della residenza abituale del consumatore a certe condizioni.

The review will not affect Community rules on the conflict of laws. In this field, the Commission has presented two proposals for Regulations: A proposal for a Regulation on the law applicable to non-contractual obligations (Rome II) and a proposal for a Regulation on the law applicable to contractual obligations (Rome I). This latter proposal includes a provision proposing a conflict rule on consumer contracts consisting of applying only the law of the place of the consumer’s habitual residence under certain conditions.

Conformemente a quanto annunciato nel Libro bianco sulla politica dei servizi finanziari per il periodo 2005-2010, la Commissione porta avanti diverse iniziative nel settore dei servizi finanziari, in particolare quello dei servizi finanziari al dettaglio. Alla luce dei risultati della consultazione la Commissione esaminerà in quale misura un'eventuale azione legislativa di follow-up si applicherà ai servizi finanziari. Potrebbe quindi essere necessario escludere l'applicazione, in toto o in parte, di un eventuale seguito legislativo al settore finanziario.

In accordance with what has been announced in the White Paper on financial services policy (2005-2010), the Commission is undertaking various initiatives in the financial services sector, in particular in the field of retail financial services. In the light of the results of the consultation the Commission will examine to what extent any follow-up legislative action will apply to financial services. It may thus be necessary to exclude the application of all or part of any legislative follow-up to the financial sector.

Il presente Libro verde intende raccogliere i pareri di tutte le parti interessate sulle eventuali opzioni politiche ai fini di un riesame dell'acquis relativo ai consumatori come anche su diverse questioni specifiche.

This Green Paper seeks to collect views from all interested parties on the possible policy options for the Review of the Consumer Acquis as well as on a number of specific issues.

QUESTIONI PRINCIPALI

Nuovi sviluppi del mercato

New Market Developments

La maggior parte delle direttive che fanno parte dell'acquis relativo al consumatore hanno carattere prescrittivo piuttosto che di principio. La maggior parte di esse non risponde più appieno ai requisiti dei mercati odierni in rapida evoluzione. Ciò particolarmente importante se si considera il ruolo crescente della tecnologia digitale e dei servizi digitali (ad esempio lo scaricamento di musica) che sollevano questioni controverse in materia di diritti di uso di contro alla vendita di beni fisici.

Most directives that are part of the Consumer Acquis are prescriptive rather than principle-based. Most of them no longer meet fully the requirements of today’s rapidly evolving markets. This is particularly important in the face of the growing importance of digital technology and digital services (e.g. music downloads), which raise controversial issues relating to user rights, as compared to the sale of physical goods.

Gli sviluppi tecnologici stanno creando nuovi canali per le transazioni tra le aziende e i consumatori che non sono coperti dalla legislazione a tutela dei consumatori. Le aste on-line sono un valido esempio di tale fenomeno. La direttiva sulle vendite a distanza, ad esempio, che stata preparata prima della recente espansione del commercio elettronico, consente agli Stati membri di esentare le aste. Come confermato dalla valutazione delle normative nazionali, il diverso uso fatto di questa opzione normativa da parte degli Stati membri crea una frammentazione ed ha portato a un aumento delle denuncie dei consumatori in relazione a queste aste on line[13]. L'esclusione dei software e dei dati dal campo di applicazione della direttiva sulle vendite ai consumatori può indurre gli operatori a tentare di eludere la responsabilità per eventuali danni o mancanza di conformità di tali prodotti facendo leva su contratti di licenza con l'utente finale (EULA), impedendo ai consumatori di avvalersi dei mezzi di ricorso in caso di mancata conformità e di chiedere la riparazione[14].

Technological developments are creating new channels for transactions between businesses and consumers, which are not covered by consumer legislation. On-line auctions are a good example of this phenomenon. The Distance Selling Directive, for instance, which was prepared before the recent expansion of e-commerce, allows the Member States to exempt auctions. As confirmed by the evaluation of the national laws, the different usage of this regulatory option by the Member States creates fragmentation and has led to a rise in consumer complaints in respect of these online auctions[13]. The exclusion of software and data from the scope of the Consumer Sales Directive may prompt professionals to try to avoid responsibility for possible damages/non conformity of such products through conditions in End User Licences Agreements (EULA), preventing consumers from making use of remedies for non-conformity and invoking damages[14].

La frammentazione delle regole

Fragmentation of Rules

Le attuali regole dell'UE in materia di protezione dei consumatori sono frammentate essenzialmente in due modi. In primo luogo, le attuali direttive consentono agli Stati membri di adottare regole più rigorose nella loro legislazione nazionale (armonizzazione minima) e molti Stati membri si sono avvalsi di questa possibilità per assicurare un livello più elevato di tutela dei consumatori. In secondo luogo, molte questioni sono disciplinate in modo incoerente tra diverse direttive o sono state lasciate aperte. Nella fase preliminare del riesame i rappresentanti delle imprese e dei consumatori hanno citato diversi esempi di frammentazione normativa che pone problemi. Questi sono illustrati nell'allegato I. Le differenze comportano di solito costi aggiuntivi per le aziende ai fini di ottemperare alla normativa, compresi i costi per acquisire consulenze giuridiche nel merito, cambiare il materiale informativo e di marketing o i contratti, o in caso di non ottemperanza, eventuali costi processuali. Questo spesso addotto dalle imprese quale uno dei motivi per non fare affari a livello transfrontaliero. Se vero che il 19% dei dettaglianti dell'UE[15] commercializzano e fanno pubblicità di diretta ad almeno un altro paese dell'UE, 48% delle imprese si dicono pronte a fare vendite transfrontaliere. Ben 55% dei dettaglianti che esprimono interesse per transazioni transfrontaliere ritengono che i costi aggiuntivi necessari per ottemperare alle diverse normative nazionali che disciplinano le transazioni con i consumatori rivestano una notevole importanza o siano abbastanza importanti. 43% di tutti i dettaglianti dell'UE ritiene che l'armonizzazione delle leggi a tutela dei consumatori avrebbe un effetto positivo sulle loro vendite transfrontaliere e sul loro bilancio di marketing transfrontaliero.

The existing EU consumer protection rules are fragmented basically in two ways. Firstly, the current directives allow Member States to adopt more stringent rules in their national laws (minimum harmonisation) and many Member States have made use of this possibility in order to ensure a higher level of consumer protection. Secondly, many issues are regulated inconsistently between directives or have been left open. During the preliminary phase of the Review, business and consumer stakeholders have pointed out a number of examples of regulatory fragmentation which create problems. These are illustrated in Annex I. The differences usually trigger extra compliance costs for businesses, including costs of acquiring relevant legal advice, changing information and marketing material or contracts, or in the event of non-compliance, possibly litigation costs. This is often cited by enterprises as one reason among others for not conducting business cross-border. While 19 % of EU retailers[15] market and advertise to at least another EU country, 48 % of the companies are prepared to make cross-border sales. As many as 55 % of retailers that express interest in cross-border sales consider extra costs of compliance with different national laws regulating consumer transaction to be very important or fairly important. 43 % of all EU retailers think harmonisation of consumer protection laws should have a positive effect on their cross-border sales and their cross-border marketing budget.

Si registrano addirittura casi in cui gli operatori rifiutano di vendere a consumatori in un altro Stato membro: una recente indagine Eurobarometro[16] evidenzia che 33% dei consumatori segnala che un'impresa ha rifiutato di vendere loro beni o servizi perché i consumatori non risiedevano nello stesso paese.

There are even cases where professionals refuse to sell to customers in other Member States: a recent Eurobarometer[16] shows that 33 % of consumers report that businesses refused to sell or deliver goods or services because the consumer was not resident in their country.

Sempre secondo l'indagine Eurobarometro summenzionata, il 26% dei consumatori dell'UE hanno acquistato beni e servizi da imprese stabilite in altri Stati membri dell'UE[17]. Mentre quello dei contratti a distanza un fenomeno in espansione, soltanto 6% dei consumatori hanno fatto acquisti via Internet da un fornitore stabilito in un altro Stato membro[18]. Uno dei motivi di questo stato di cose che ben 45% dei consumatori si dicono meno fiduciosi di effettuare acquisti via Internet da aziende stabilite all'estero (in uno Stato membro tale cifra ammontava a 73%). Ciò ulteriormente dimostrato dal fatto che 44% di coloro che hanno accesso a Internet da casa hanno fatto un acquisto nazionale tramite il commercio elettronico mentre solo 12% hanno fatto un acquisto transfrontaliero online. In termini generali, 56% dei consumatori ritenevano che, allorché si acquistano beni e servizi da aziende site in altri Stati membri, minore la sicurezza che le aziende rispettino le leggi a tutela dei consumatori. 71% ritenevano che fosse difficile risolvere problemi come reclami, restituzioni, riduzioni di prezzo, garanzie ecc. se si acquista da aziende site in altri Stati membri. 65% ritenevano fosse più problematico restituire entro il periodo di riflessione un prodotto acquistato con contratto a distanza da un fornitore ubicato in uno Stato membro diverso.

According to the above-mentioned Eurobarometer survey, 26 % of EU consumers purchased goods and services from businesses established in other EU Member States[17]. While distance selling is a growing phenomenon only 6 % made purchases by Internet from a supplier in another Member State[18]. One reason to this is that as many as 45 % of the consumers feel less confident in making purchases on the Internet from businesses located abroad (in one Member State this figure amounted to 73 %). This is further demonstrated by the fact that 44% of those who had internet access at home made a domestic e-commerce purchase whereas only 12% made a cross-border e-commerce purchase. In general terms, 56 % of consumers were of the opinion that, when purchasing goods and services from businesses in other Member States, businesses are less likely to respect consumer protection laws. 71 % believed it is harder to resolve problems such as complaints, returns, price reductions, guarantees etc. when purchasing from businesses in other Member States. 65 % considered it to be more problematic returning a product bought by distance selling within the cooling-off period when purchasing from a supplier in a different Member State.

La diversità delle regole risultante da un'armonizzazione minima può avere un impatto negativo sul mercato interno. Uno dei motivi per cui i consumatori sono riluttanti a fare acquisti transfrontalieri che non possono essere sicuri che il livello di protezione di cui godono in patria si applichi quando fanno acquisti oltre frontiera. Ad esempio, la lunghezza del periodo di riflessione per le vendite transfrontaliere varia tra gli Stati membri determinando incertezze per i consumatori. Lo stesso vale per le modalità atte a far valere il diritto di recesso e il costo della restituzione dei beni.

Different rules resulting from minimum harmonisation may have a negative impact on the internal market. One reason for consumers being reluctant to make cross-border purchases is that consumers cannot be sure that the level of protection that they enjoy at home will apply when they buy cross-border. For example, the length of the cooling-off period for cross-border distance selling varies between the Member States, creating uncertainties for consumers. The same applies to the modalities of exercising the right of withdrawal and the cost of returning goods.

POSSIBILI OPZIONI PER IL FUTURO

Possible Options for the future

Nella prima relazione annuale sullo stato di avanzamento dei lavori in materia di diritto contrattuale europeo e di revisione dell'acquis, del 2005[19], la Commissione ha identificato due strategie principali per la revisione dell'acquis relativo al consumatore: un approccio verticale consistente nella revisione individuale delle direttive esistenti, oppure un approccio orizzontale consistente nell'adozione di uno o più strumenti quadro per regolamentare aspetti comuni dell'acquis, corroborati se del caso da regole settoriali.

In the First Annual Progress Report on European Contract Law and the Review of the Acquis of 2005[19], the Commission identified two main strategies for the revision of the consumer acquis: a vertical approach consisting of the individual revision of the existing directives, or a more horizontal approach consisting of the adoption of one or more framework instruments to regulate common features of the acquis, underpinned whenever necessary by sectoral rules.

Al momento di tradurre il riesame in proposte politiche concrete la Commissione esaminerà attentamente l'impatto di tali proposte, compreso l'impatto sulle aziende.

When translating the review into concrete policy proposals, the Commission will examine carefully the impact of such proposals, including the impact on business.

Opzione I: l'approccio verticale

Option I: the vertical approach

In un approccio verticale le direttive esistenti potrebbero essere modificate separatamente per adattarle agli sviluppi tecnologici e del mercato. Le lacune proprie delle singole direttive potrebbero essere colmate e sarebbe possibile affrontare le peculiarità di queste direttive. Le incoerenze tra le diverse direttive potrebbero essere eliminate. Ciò richiederebbe però tempi molto più lunghi e potrebbe non raggiungere l'effetto di semplificazione proprio dell'approccio orizzontale. L'UE dovrebbe affrontare la stessa questione nel corso delle diverse procedure legislative. La Commissione dovrebbe anche assicurarsi che la stessa questione sia recepita in modo coerente dagli Stati membri per ciascuna delle direttive. Il volume di atti legislativi non diminuirebbe poiché gli stessi concetti comuni continuerebbero a essere contenuti e disciplinati nelle diverse direttive. Ciò consentirebbe però di rispettare la specificità di ciascun ambito migliorando la legislazione esistente e sottoponendola a revisione ove necessario.

Under the vertical approach, the existing directives could be amended separately in order to adapt them to market and technological developments. The gaps specific to the individual directives could be filled in and particularities to these directives could be addressed. The inconsistencies between the different directives could be eliminated. It could, however, take much longer and not be able to achieve the simplifying effect of the horizontal approach. The EU would have to address the same issues in the course of the different legislative procedures. The Commission would also have to make sure that the same issue is transposed consistently by the Member States for each of the directives. The volume of legislative acts would not diminish and the same common concepts would continue to be contained and regulated in the various directives. However, it would allow for respect of the specificity of each area by improving the existing legislation and reviewing it when necessary.

Opzione II: l'approccio misto (uno strumento orizzontale combinato, se del caso, con un'azione verticale)

Option II: the mixed approach (Horizontal instrument combined, where necessary, with vertical action)

La legislazione a tutela dei consumatori, fino all'adozione della direttiva sulle pratiche commerciali sleali ("PCS") [20] nel 2005, si basata essenzialmente sull'approccio verticale destinato a fornire soluzioni specifiche a problemi particolari. Questo approccio ha determinato però un contesto normativo frammentato. La correlazione tra i diversi strumenti a volte poco chiara e la terminologia legale, come anche le disposizioni pertinenti, non sono sufficientemente coordinate. Ad esempio, se una multiproprietà venduta da un venditore porta a porta non chiaro quale si applichi tra le diverse disposizioni in materia di informazione e di recesso contenute nella direttiva sulle vendite a domicilio e in quella sulla multiproprietà[21].

Consumer protection legislation until the adoption of the Unfair Commercial Practices Directive (“UCP”)[20] in 2005 has mostly been based on the vertical approach, intended to provide specific solutions to particular problems. This approach, however, has given rise to a fragmented regulatory environment. The relation between the different instruments is sometimes unclear as the legal terminology, as well as the relevant provisions, is not sufficiently coordinated. For instance, if timeshare is sold by a door-to-door salesman, it is unclear which of the different information and withdrawal provisions of the Doorstep Selling and Timeshare Directives apply[21].

Con la direttiva PCS iniziato un approccio "orizzontale" maggiormente integrato.

A more integrated, “horizontal” approach has begun with UCP.

Vi sono diverse questioni comuni a tutte le direttive che fanno parte dell'acquis relativo al consumatore. Le definizioni di nozioni di base quali consumatore e professionista , la lunghezza dei periodi di riflessione e le modalità per l'esercizio del diritto di recesso sono elementi pertinenti nel contesto di diverse direttive. Queste questioni comuni possono essere enucleate dalle direttive esistenti e disciplinate in modo sistematico nel contesto di uno strumento orizzontale. Assieme alle disposizioni della direttiva sulle clausole abusive, in considerazione del suo carattere orizzontale, esse potrebbero costituire la parte generale dello strumento poiché si applicano a tutti i contratti con i consumatori. Una seconda parte dello strumento orizzontale potrebbe disciplinare il contratto di vendita che il contratto più comune e diffuso stipulato con i consumatori. Per questo motivo la direttiva sulle vendite ai consumatori verrebbe inclusa nello strumento orizzontale. Questo approccio semplificherebbe e razionalizzerebbe l'acquis relativo ai consumatori in linea coi principi di una migliore regolamentazione[22]. Esso abrogherebbe, mediante rifusione, in toto o in parte le esistenti direttive a tutela dei consumatori, riducendo così il volume dell'acquis.

There are a number of issues which are common to all directives forming part of the Consumer acquis. Definitions of basic notions such as consumer and professional , the length of cooling-off periods and the modalities for the exercise of the right of withdrawal are examples of issues that are of relevance in the context of several directives. These common issues could be extracted from the existing directives and regulated in a systematic fashion in a horizontal instrument. Together with the provisions of the Unfair Terms Directive, given its horizontal character, they could form the general part of the instrument since they would apply to all consumer contracts. A second part of the horizontal instrument could regulate the contract of sale, which is the most common and broad consumer contract. For this reason, the Consumer Sales Directive would be included in the horizontal instrument. This approach would simplify and rationalise the consumer acquis in line with the Better Regulation principles[22]. It would repeal, through a recasting exercise, the existing consumer directives fully or in part, and so reduce the volume of the acquis.

Lo strumento orizzontale dovrebbe essere integrato da un certo numero di azioni verticali (ad esempio revisione della direttiva sulla multiproprietà per affrontarne i problemi specifici, come ad esempio la definizione della multiproprietà) ove necessario ("approccio misto").

The horizontal instrument will have to be complemented by a certain number of vertical actions (e.g. revision of timeshare directive to address its specific problems, such as the definition of timeshare) whenever needed (“mixed approach”).

Opzione III: "nessuna azione legislativa"

Option III: “no legislative action”

Sia l'approccio orizzontale che quello verticale richiederebbe un'azione legislativa. Il fatto di non intraprendere nessuna azione legislativa implicherebbe che l'attuale frammentazione normativa permarrebbe o addirittura potrebbe aumentare in seguito all'uso fatto dagli Stati membri delle clausole di armonizzazione minima. Continuerebbero ad esservi incoerenze tra la diverse direttive.

Both the horizontal and the vertical approaches require legislative action. No legislative action would mean that existing regulatory fragmentation would remain or could increase through Member States’ use of minimum harmonisation clauses. Inconsistencies between different directives would continue to exist.

Possibile campo di applicazione di uno strumento orizzontale

Possible scope of a Horizontal Instrument

Se si adotta l'opzione II un elemento importante da considerare il campo di applicazione dello strumento orizzontale. Nel contesto dell'approccio misto, la soluzione di maggiore portata consisterebbe nell'adottare uno strumento quadro avente un'ampia copertura, applicabile sia alle transazioni domestiche che a quelle transfrontaliere. Il fatto di creare un unico strumento per tutti i contatti con i consumatori semplificherebbe significativamente il contesto normativo, sia per i consumatori che per le aziende. Laddove però esistono specifiche regole settoriali (come ad esempio nel campo dei servizi finanziari e delle assicurazioni) queste continuerebbero a prevalere, a meno che non si stabilisca altrimenti. Esempi di tali regole sono le disposizioni che disciplinano il termine di rinuncia e la definizione di consumatore nell'ambito dei servizi finanziari[23].

If Option II is followed, an important issue to consider will be the scope of the horizontal instrument. Under the mixed approach, a possible solution would be to adopt a framework instrument with a broad coverage, applicable to both domestic and cross-border transactions. Creating one instrument for all consumer contracts would simplify the regulatory environment significantly, both for consumers and businesses. However, where sector specific rules exist (such as, for instance, in financial services and insurance) they will continue to prevail, unless provided otherwise. Examples of these rules are the provisions regulating the cancellation period and the definition of consumer in the financial services area[23].

Un'alternativa potrebbe consistere nell'introduzione di uno strumento orizzontale che si applichi esclusivamente ai contratti transfrontalieri. Si dovrebbe allora definire la nozione di contratto transfrontaliero (ad esempio tutti i contratti stipulati a distanza da un consumatore e da un professionista di due diversi Stati membri). Di conseguenza, i consumatori che si trovassero a trattare con un professionista estero beneficerebbero di una protezione uniforme su tutto il territorio dell'UE. Questa alternativa potrebbe da un lato accrescere la fiducia dei consumatori nel commercio transfrontaliero, ma dall'altro potrebbe anche aumentare la frammentazione legale, assoggettando i consumatori e i professionisti a diversi sistemi di regole a seconda che la transazione sia transfrontaliera o domestica. Ciò ridurrebbe anche il valore di migliore regolamentazione insito nello strumento orizzontale.

An alternative could be to introduce a horizontal instrument applying exclusively to cross-border contracts. The notion of cross-border contract would then have to be defined (e.g. all distance contracts concluded by a consumer and a professional from two different Member States). As a result, consumers dealing with a foreign professional would benefit from a uniform protection across the EU. This alternative could, on the one hand, increase consumer confidence in cross-border trade but on the other hand it could increase legal fragmentation, subjecting consumers and professionals to different sets of rules depending on whether the transaction is cross-border or domestic. It would also reduce the better regulation value of the horizontal instrument.

Un'altra alternativa potrebbe essere data da uno strumento orizzontale limitato agli acquisti a distanza, siano essi transfrontalieri o domestici, e che rimpiazzerebbe la direttiva sui contratti a distanza. Ciò potrebbe costituire un insieme di regole uniforme per i contratti stipulati a distanza. Anche in questo caso lo svantaggio principale sarebbe che condizioni diverse si applicherebbero alle transazioni a distanza e a quelle faccia a faccia, accrescendo così la frammentazione legale e riducendone il valore di migliore regolamentazione

Another alternative could be a horizontal instrument limited to distance shopping whether cross-border or domestic, which would replace the Distance Selling Directive. This could create a set of uniform rules for distance contracts. Again, the main disadvantage would be that different conditions would apply to distance and face-to-face transactions, thereby increasing the legal fragmentation, and decreasing its better regulation value.

Grado di armonizzazione

Degree of Harmonisation

Indipendentemente dall'opzione prescelta per la revisione dell'acquis, si dovrebbe decidere anche il grado di armonizzazione.

Independently of the option chosen to revise the acquis, the degree of harmonisation would also need to be decided.

Le attuali direttive a tutela dei consumatori, oggetto di riesame, si basano su un'armonizzazione minima, vale a dire che contengono clausole in virtù delle quali gli Stati membri hanno la facoltà di disporre di livelli di protezione più elevati di quelli stabiliti dalle direttive. Molti Stati membri si sono avvalsi di questa possibilità ad esempio prevedendo periodi di riflessione più lunghi rispetto ai periodi minimi stabiliti nelle direttive sui contratti stipulati a distanza, sulle vendite a domicilio e sulla multiproprietà.

The current consumer protection directives, which are under review, are based on minimum harmonisation, i.e. they contain clauses under which Member States are allowed to have higher protection levels than those provided for by the directives. Many Member States have made use of this possibility, e.g. by providing for longer cooling-off periods than the minimum periods laid down in the Directives on Distance Selling, Doorstep Selling and Timeshare.

Di conseguenza i consumatori non possono essere sicuri che il livello di protezione cui sono abituati nel loro paese si applichi quando fanno acquisti oltre frontiera, mentre le imprese possono essere scoraggiate dal commercializzare i loro prodotti o servizi su tutto il territorio dell'UE per il fatto di dover rispettare regole diverse in ciascuno Stato membro.

Consequently consumers cannot be sure that the level of protection they are used to in their home country will apply when they shop cross-border, whereas businesses may be deterred from marketing their products or services across the EU by the fact that they have to comply with different rules in each Member State.

Per risolvere il problema un'opzione consisterebbe nel rivedere l'acquis relativo al consumatore al fine di raggiungere una piena armonizzazione. Ciò implicherebbe che nessuno Stato membro potrebbe applicare regole più rigorose di quelle stabilite a livello comunitario. Una piena armonizzazione non comporterebbe soltanto l'abrogazione delle clausole di armonizzazione minima ma implicherebbe anche l'eliminazione delle opzioni normative su aspetti specifici di cui godono gli Stati membri in virtù di certe disposizioni delle direttive, il che potrebbe modificare il livello di tutela dei consumatori in certi Stati membri.

To remedy this problem, one option would be to revise the Consumer Acquis with a view to achieving full harmonisation. This would mean that no Member State could apply stricter rules than the ones laid down at Community level. Full harmonisation would not only entail the repeal of the minimum harmonisation clauses; it would also imply the elimination of the regulatory options available to Member States on specific aspects by some provisions in the directives, which could result in modifying the level of consumer protection in some Member States.

Ad esempio, nel disciplinare i termini della garanzia legale imposta al venditore, l'articolo 5 della direttiva sulla vendita dei beni di consumo consente agli Stati membri di prevedere che il consumatore, per esercitare i suoi diritti, debba denunciare al venditore il difetto di conformità entro il termine di due mesi dalla data in cui ha constatato detto difetto. Questa opzione per gli Stati membri sparirebbe. I controlli a livello di recepimento hanno confermato che un numero importante di Stati membri si avvalso di queste opzioni normative. Sulla base dell'approccio di piena armonizzazione si dovrebbe operare una scelta tra diverse soluzioni, eliminando ad esempio o generalizzando l'obbligo di notifica al venditore della mancanza di conformità entro un termine determinato. Tuttavia, poiché può essere difficile conseguire una piena armonizzazione su tutti gli aspetti, e per evitare che si ricostruiscano barriere che ostano al funzionamento del mercato interno, un approccio di armonizzazione potrebbe essere integrato, caso per caso, da una clausola che stabilisca il riconoscimento reciproco per certi aspetti coperti dalla legislazione proposta, ma non pienamente armonizzati.

For instance, when regulating the time limits of the legal guarantee imposed on the seller, Article 5 of the Directive on Sale of Consumer Goods allows Member States to provide that, in order to benefit from their rights, consumers must inform the seller of the lack of conformity within a period of two months from the date of detection. Such options for Member States would disappear. The transposition checks have confirmed that a significant number of Member States have made use of such regulatory options. On the basis of the full harmonisation approach, a choice will have to be made between different solutions, for instance by eliminating or generalising the duty to notify the seller of the lack of conformity within a specified time period.

Un'altra opzione potrebbe consistere perciò nella combinazione di un'armonizzazione minima con una clausola di riconoscimento reciproco. In tal caso gli Stati membri manterrebbero la possibilità di introdurre regole più rigorose a tutela dei consumatori nella loro legislazione nazionale, ma non avrebbero il diritto di imporre i loro requisiti più rigorosi alle aziende stabilite in altri Stati membri secondo modalità che creerebbero restrizioni ingiustificate alla libera circolazione di beni o alla libertà di fornire servizi. Infine, un'altra opzione consisterebbe in un'armonizzazione minima combinata eventualmente con l'approccio del paese d'origine. Questa combinazione implicherebbe che uno Stato membro manterrebbe la possibilità di introdurre regole più rigorose a tutela dei consumatori nella propria legislazione nazionale, ma che le aziende stabilite in altri Stati membri sarebbero soltanto tenute a rispettare le regole che si applicano nel paese in cui sono stabilite.

Nevertheless, given that it may be difficult to achieve full harmonisation on all aspects, and in order to avoid the re-creation of barriers to the internal market, a harmonisation approach might on a case-by-case basis be complemented by a clause providing for mutual recognition for certain aspects covered by the proposed legislation but not fully harmonised.

Queste opzioni però non semplificherebbero né razionalizzerebbero il contesto normativo. Continuerebbe a sussistere una frammentazione normativa e non si rimuoverebbero i suoi effetti negativi per la fiducia dei consumatori nel mercato interno. In assenza di una norma a stabilire che il diritto del paese del commerciante il diritto applicabile, il giudice competente in merito a una causa transfrontaliera (di norma il giudice del paese di destinazione) si troverebbe a dover raffrontare sistematicamente la legislazione del paese del consumatore e quella del paese d'origine. Egli dovrebbe quindi valutare in quale misura la legge del paese di destinazione ecceda il livello di protezione offerto dalla legislazione del paese del commerciante e, se tale diversità configurasse una restrizione ingiustificata, dovrebbe disapplicare i requisiti più rigorosi. Una simile procedura farragginosa non servirebbe ad accrescere la certezza del diritto.

Another option could therefore be the combination of minimum harmonisation with a mutual recognition clause. In this case, Member States would retain the possibility to introduce stricter consumer protection rules in their national laws, but they would not be entitled to impose their own stricter requirements on businesses established in other Member States in a way which would create unjustified restrictions to the free movement of goods or to the freedom to provide services.

Queste due opzioni non costituirebbero quindi una soluzione atta ad assicurare l'elevato livello comune di tutela dei consumatori richiesto dal trattato.

Finally, another option would be minimum harmonisation eventually combined with the country of origin approach. This combination would mean that a Member State would retain the possibility to introduce stricter consumer protection rules in its national law, but businesses established in other Member States would only have to comply with the rules applicable in their home country.

La consultazione riportata nell'allegato I

However, these options would not simplify and rationalise the regulatory environment. Regulatory fragmentation would continue to exist and its negative effects on consumers' confidence in the internal market would not be removed. In the absence of a rule designating the law of the trader as the applicable law, the judge having jurisdiction over a crossborder lawsuit (i.e. normally the judge of the country of destination) would have to compare systematically the law of the country of the consumer with that of the country of origin. He would then have then to assess to what extent the country of destination law goes beyond the level of protection provided in the law of the country of the trader and, if the divergence constitutes an unjustified restriction, disapply the stricter requirements. This cumbersome procedure would not enhance legal certainty.

L'allegato I riporta l'elenco delle problematiche e questioni sottoposte a consultazione. La maggior parte delle questioni riguarda le tematiche trasversali o orizzontali che potrebbero essere affrontate contestualmente all'approccio misto. L'approccio verticale, che riguarda le direttive specifiche, non richiede un elenco esteso di problematiche o questioni; esse sono state trattate nel contesto delle diverse consultazioni organizzate dalla Commissione, come indicato al punto 2.1. del Libro verde.

These two options would also not provide for a solution ensuring the high common level of consumer protection required by the Treaty.

Dall'esame sono emerse diverse questioni trasversali. Tali questioni rispecchiano carenze normative e lacune in materia di tutela dei consumatori all'interno dell'acquis. Nella maggior parte dei casi che sono stati portati all'attenzione della Commissione da diversi rappresentanti dei consumatori e delle aziende, tali problematiche traggono origine dall'uso delle clausole minime e delle opzioni normative da parte degli Stati membri.

The consultation contained in Annex I

Le questioni sono raggruppate in due categorie: quelle comuni all'insieme dell'acquis (ad esempio definizione di consumatore) o a più di una direttiva (ad esempio diritto di recesso) e quelle specifiche al contratto di vendita, che di gran lunga il contratto più diffuso nelle transazioni con i consumatori.

Annex I contains the list of issues and questions put to consultation. The majority of questions relate to the cross-cutting or horizontal issues which could be dealt with in the context of the mixed approach. The vertical approach, which concerns the specific directives, does not require an extended list of issues or questions; these have been dealt with in the context of the different consultations organised by the Commission, as described in point 2.1. of the Green Paper.

Per quanto concerne il primo gruppo la Commissione ritiene che una definizione coerente delle nozioni di consumatore e di professionista sia importante poiché consente di definire con maggiore accuratezza il campo dell'acquis.

A number of cross-cutting issues have emerged from the review. These issues reflect regulatory shortcomings and consumer protection lacunae in the acquis. In most of the cases, which have been brought to the Commission’s attention by various consumer and business stakeholders, the issues arise from the use of the minimum clauses and regulatory options by the Member States.

Un'opzione più ampia data dall'eventuale introduzione di un principio generale di buona fede e di commercio leale nelle transazioni contrattuali. L'inclusione di un tale principio, che servirebbe da rete di sicurezza, colmerebbe le eventuali lacune future in materia di regolamentazione e assicurerebbe la validità dell'acquis anche in futuro.

The issues are grouped in two categories; those which are common to the whole of the acquis (e.g. definition of consumer) or to more than one directive (e.g. right of withdrawal), and those which are specific to the contract of sale, which is by far the predominant consumer contract.

Diverse questioni riguardano la direttiva sulle clausole abusive, che l'unica direttiva che si applica a tutti i tipi di contratti stipulati con i consumatori e copre sia i beni che i servizi. L'importanza pratica di queste questioni dimostrata dalla notevole proporzione di reclami ricevuti dai Centri europei dei consumatori in materia di clausole contrattuali[24]. In tale contesto la Commissione desidera, tra l'altro, sollevare la questione se la protezione concessa dalla direttiva vada estesa ai termini negoziati individualmente.

As to the first group, the Commission feels that a consistent definition of the notions of consumer and professional is important since it permits to delimit the scope of the acquis more accurately.

Sono anche affrontate questioni come il diritto di recesso, che una via di ricorso tipica concessa ai consumatori da diverse direttive, nonché le condizioni per il suo esercizio.

A more far reaching option is the possible introduction of a general principle of good faith and fair dealing in contractual transactions. The inclusion of such a principle, which would act as a safety net, would fill in any future regulatory gap and ensure that the acquis remains future proof.

L'introduzione di vie di ricorso contrattuali di tipo generale, compreso un diritto generalizzato all'indennizzo sono stati anch'essi esaminati. L'assenza di vie di ricorso generali nell'acquis può determinare un deficit di tutela dei consumatori e anche questo aspetto potrebbe essere affrontato in questo contesto.

A number of issues refer to the Unfair Contract Terms Directive, which is the only directive applying to all types of consumer contracts, covering both goods and services. The practical importance of these issues is demonstrated by the noticeable proportion of complaints received by the European Consumer Centres concerning contract terms[24]. In this context, the Commission wishes, amongst others, to raise the question whether the protection afforded by the directive should be extended to cover individually negotiated terms.

Per quanto concerne la vendita di beni, certi importanti quesiti si riferiscono al chiarimento e alla possibile estensione del campo di applicazione per includervi i beni intangibili, come ad esempio i software e i dati. Alcuni altri quesiti riguardano concetti chiave come la consegna, il passaggio di rischio e la gerarchia delle vie di ricorso. Infine stata anche sollevata la questione dell'eventuale introduzione della responsabilità diretta del produttore e del contenuto delle garanzie commerciali.

Issues such as the right of withdrawal, which is a typical remedy afforded to the consumer by several directives, and the conditions for its exercise are also addressed.

L'allegato I tratta ciascuna delle seguenti questioni:

The introduction of general contractual remedies, including a generalised right to damages is also touched on. The absence of general remedies in the acquis may create a consumer protection deficit, which could be addressed in this context.

1 | Approccio legislativo generale |

As regards the sale of goods, some important questions refer to the clarification and possible extension of the scope in order to include intangible goods, such as software and data. Some other questions cover key concepts such as delivery, the passing of risk and the hierarchy of remedies. Finally, the possible introduction of the producer’s direct liability, and the content of commercial guarantees are also raised.

2 | Portata di uno strumento orizzontale |

Annex I describes each of the following issues:

3 | Grado di armonizzazione |

1 | General legislative approach |

4.1 | Definizione di “consumatore” e “professionista” |

2 | Scope of a Horizontal Instrument |

4.2 | Consumatori che agiscono tramite un intermediario |

3 | Degree of harmonisation |

4.3 | Introduzione di una clausola generale di buona fede e di commercio leale |

4.1 | Definition of “consumer” and “professional” |

4.4.1 | Estensione della portata del test di abusività alle clausole negoziate |

4.2 | Consumers acting through an intermediary |

4.5 | Effetti legali della lista di clausole abusive |

4.3 | Introduction of a general clause of good faith and fair dealing |

4.6 | Portata del test di abusività: prezzo e oggetto del contratto |

4.4.1 | Extension of the scope of the unfairness test to negotiated terms |

4.7 | Previsione degli effetti contrattuali in caso di mancata fornitura di informazioni |

4.5 | The legal effects of the list of unfair terms |

4.8.1 | Armonizzazione della lunghezza dei periodi di riflessione |

4.6 | Scope of the unfairness test: price and subject matter of the contract |

4.8.2 | Armonizzazione delle modalità per l'esercizio del diritto di recesso |

4.7 | Providing for contractual effects of the failure to provide information |

4.8.3 | Armonizzazione dei costi imposti ai consumatori in caso di recesso |

4.8.1 | Harmonisation of the length of the cooling off periods |

4.9 | Introduzione di vie di ricorso contrattuali a carattere generale |

4.8.2 | Harmonisation of the modalities of exercising the right of withdrawal |

4.10 | Introduzione del diritto a chiedere riparazione |

4.8.3 | Harmonisation of cost imposed on consumers in the event of withdrawal. |

5.1 | Estensione del campo di applicazione ad altri tipi di contratti |

4.9 | Introduction of the general contractual remedies |

5.2 | Beni di seconda mano venduti in aste pubbliche |

4.10 | Introduction of the right to damages |

5.3 | Definizione di consegna |