Bruxelles, 10.1.2007
COM(2006) 845 definitivo
COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE
AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO
1. Introduzione – I benefici potenziali dei biocarburanti
I
biocarburanti sono carburanti prodotti a partire da materiale organico e
utilizzati nel settore dei trasporti. Oggi i biocarburanti più comuni sono il
biodiesel (prodotto da oli vegetali) e il bioetanolo (ricavato da colture
zuccherine o amidacei). Ricerche sono in corso per commercializzare tecniche di
produzione di "seconda generazione" che permettano di estrarre
biocarburanti dal legno, dalle materie grasse e da altri tipi di rifiuti.
I
biocarburanti possono svolgere un ruolo cruciale nella politica europea
dell'energia, in quanto costituiscono oggi l'unico sostituto diretto del
petrolio disponibile su larga scala da utilizzare nel settore dei trasporti.
Altre tecnologie (ad esempio quelle che impiegano l'idrogeno), presentano
enormi potenzialità, ma sono ben lontane da una disponibilità su larga scala e
richiederanno notevoli cambiamenti della composizione della flotta dei veicoli
e dei sistemi di distribuzione del carburante. I biocarburanti possono essere
utilizzati già oggi nei normali motori dei veicoli (senza modifiche per le
miscele a basso contenuto di biocarburanti e con modifiche di poco costo per le
miscele a alto contenuto).
Modificare
il mix di carburanti in uso nel settore europeo dei trasporti è importante in
quanto esso è quasi interamente dipendente dal petrolio. La maggior parte del
petrolio utilizzato nel settore viene importato e perlopiù da zone
politicamente instabili[1].
Il petrolio è la fonte di energia che presenta il maggiore fattore di rischio
per la sicurezza dell'approvvigionamento energetico in Europa.
I
biocarburanti presentano un secondo grande vantaggio: la loro produzione e uso
garantiscono una riduzione dei gas serra. Certo non si tratta della modalità
più economica per realizzare tale riduzione, ma l'uso dei biocarburanti
costituisce una delle poche misure – insieme al miglioramento dell'efficienza
dei veicoli – che garantiscono prospettive concrete di risparmi su larga scala
e nel medio termine nel settore dei trasporti. Come mostrato dal grafico, è particolarmente
importante realizzare risparmi di gas serra nel settore dei trasporti, in
quanto le emissioni annue da esso prodotte dovrebbero aumentare di 77 milioni
di tonnellate tra il 2005 e il 2020 – ovvero tre volte in più che negli altri
settori.
Promuovere
l'uso dei biocarburanti garantisce quindi benefici sia in termini di sicurezza
dell'approvvigionamento sia in materia di cambiamento climatico. È tuttavia
importante rilevare che è possibile produrre biocarburanti con modalità che non
permettono di realizzare riduzioni di gas serra o che provocano considerevoli
danni all'ambiente - ad esempio quando vengano utilizzati terreni convertiti da
ambienti naturali a alta diversità. Per essere efficace una politica dei
biocarburanti deve evitare che ciò si verifichi.
Previsioni
sull'evoluzione delle emissioni di gas serra (2005—2020)
(In milioni
di tonnellate/anno, esclusivamente CO2, UE 25). Fonte: PRIMES
Trasporti,
settore residenziale, terziario, industria, produzione di energia elettrica e
vapore, settore dell'energia
2. Lo sviluppo della politica UE dei biocarburanti; i
requisiti della direttiva sui biocarburanti
I
biocarburanti hanno una storia relativamente lunga. Non a caso il modello T
Ford era stato originariamente progettato per funzionare a bioetanolo. Ma a
partire dagli anni '30 del Novecento i carburanti derivati dal petrolio
acquisirono una posizione dominante nel trasporto su strada che mantennero poi
in tutto il mondo fino agli anni 70' quando, con l'attivo sostegno del governo,
il bioetanolo prese piede in Brasile, dove detiene ora una quota dell'11% sul
mercato dei carburanti per il trasporto su strada[2].
In Europa
alcuni paesi cominciarono a interessarsi ai biocarburanti dopo il 1990, mentre
la UE si dedicò seriamente a questo aspetto soltanto nel 2001, anno in cui la
Commissione presentò proposte legislative specifiche (adottate poi nel 2003):
la direttiva sui biocarburanti[3]
e l'articolo 16 della direttiva sulla tassazione dell’energia[4].
Il dibattito
su queste proposte ha avuto luogo in condizioni in buona parte differenti da
quelle odierne.
All'epoca i
biocarburanti avevano ancora un ruolo marginale, visto che nel 2001 la loro
quota sul mercato UE era appena dello 0,3%. Solo 5 degli Stati membri di allora
avevano una esperienza diretta significativa nell'uso dei biocarburanti: per la
maggior parte degli altri si trattava ancora di una realtà sconosciuta. Nel
frattempo, come illustrato dal grafico, i prezzi del petrolio avevano oscillato
entro una fascia di 20-30 USD per oltre 15 anni.
Prezzo medio
annuo del barile di petrolio (USD/barile in termini reali, USD 2005)
Fonte:
inflationdata.com 2006: dato
parziale
Alla luce di
quanto precede non è forse sorprendente che l'Unione abbia deciso di procedere
con cautela e a piccoli passi. La direttiva sui biocarburanti formulava la
chiara intenzione di promuovere "l'utilizzazione
di biocarburanti … in ciascuno Stato membro, al fine di contribuire al
raggiungimento di obiettivi quali rispettare gli impegni in materia di
cambiamenti climatici, contribuire alla sicurezza dell'approvvigionamento
rispettando l'ambiente e promuovere le fonti di energia rinnovabili"[5].
Tuttavia, mentre gli altri obiettivi dell'Unione in materia di energia
rinnovabile (relativi alla quota globale dell'energia rinnovabile e alla
produzione di energia elettrica) hanno come orizzonte il 2010, la direttiva sui
biocarburanti non presenta soltanto un obiettivo per il 2010 (una quota del
5,75% nel mercato della benzina e del gasolio da autotrazione) ma anche un
obiettivo intermedio per il 2005 (2%). Gli Stati membri dovevano fissare
obiettivi di massima per il 2005 tenendo conto di tale valore di riferimento.
Anche quando
adottati, si trattava comunque di obiettivi non vincolanti. Infatti, se da un
lato costituiscono un impegno morale da parte degli Stati membri, questi ultimi
non sono giuridicamente vincolati a conseguire i livelli di uso dei
biocarburanti che hanno fissato come obiettivo. L'approccio graduale della
politica europea in materia di biocarburanti è dimostrato dal fatto che,
diversamente dalla direttiva sull'energia rinnovabile nella produzione di
elettricità[6], nella fase
iniziale la direttiva sui biocarburanti non imponeva agli Stati membri di
"adottare misure opportune" per conseguire gli obiettivi fissati per
il 2005.
La direttiva
contiene invece – ed è un aspetto fondamentale – una "clausola di
riesame" (articolo 4, paragrafo 2). Entro la fine del 2006 la Commissione
è tenuta a presentare una relazione sui progressi nell'uso dei biocarburanti. "Sulla base di tale relazione",
prosegue la direttiva, "la
Commissione presenta, se del caso, al Parlamento europeo e al Consiglio,
proposte sull'adeguamento del sistema di obiettivi …. Se dalla relazione emerge
che gli obiettivi indicativi non possono presumibilmente essere conseguiti per
ragioni non giustificate e/o non sostenute da nuove prove scientifiche, tali
proposte indicheranno obiettivi nazionali, ivi compresi eventuali obiettivi
obbligatori, nella forma opportuna".
Nell'adottare
la direttiva, quindi, la UE riconosceva che un rigoroso sistema di obiettivi (e
forse persino di obiettivi vincolanti) avrebbe potuto essere necessario per
conseguire l'obiettivo fissato per il 2010. Essa preferì tuttavia rinviare la
decisione sulla necessità o meno di un tale sistema fino a quando le
istituzioni della UE potessero disporre di una relazione – la presente –
indicante se l'obiettivo intermedio del 2% fosse o meno stato raggiunto in
assenza di un tale sistema.
Poiché la
relazione è finalizzata a fare il punto sui progressi realizzati fino al 2006,
essa non tiene conto degli Stati che hanno aderito all'Unione nel 2007
(Bulgaria e Romania). I due nuovi Stati membri dovranno presentare la loro
prima relazione nell'ambito della direttiva sui biocarburanti entro il 1°
luglio 2007. Essi dispongono di un buon potenziale per la produzione di
bioenergia[7];
la loro adesione faciliterà l'elaborazione e l'attuazione della politica
comunitaria in materia di biocarburanti.
Sebbene la
relazione sia incentrata sui progressi realizzati nel conseguimento degli
obiettivi della direttiva sui biocarburanti, è importante sottolineare che tali
obiettivi sono perseguiti con il sostegno di misure adottate nell'ambito della
Politica agricola comune, soprattutto dopo la riforma della stessa nel 2003.
Spezzando il legame tra pagamenti corrisposti agli agricoltori e le colture da
essi prodotte, la riforma ha consentito loro di sfruttare nuove opportunità di
mercato, come quelle offerte dai biocarburanti. Inoltre, mentre gli agricoltori
non possono utilizzare i terreni ritirati dalla produzione per coltivazioni
destinate a fini alimentari, sono invece liberi di farlo per le colture non
alimentari, incluse quelle destinate alla produzione di biocarburanti. Nel caso
dei biocarburanti è disponibile un premio per le colture energetiche che verrà
esteso a tutti gli Stati membri nel 2007; il piano d'azione per le foreste[8]
stabilisce misure a favore della produzione di energia dal legno; e la nuova
politica di sviluppo rurale include misure di supporto alle energie rinnovabili.
Infine il sistema della "condizionalità" eroga pagamenti agli
agricoltori subordinatamente al rispetto da parte loro della legislazione
ambientale comunitaria e al mantenimento dei terreni agricoli in buone
condizioni ambientali. Essa garantisce che le colture utilizzate sia per i
biocarburanti che per gli alimenti soddisfino le norme di sostenibilità
ambientale.
3. Valutazione dei progressi compiuti
Dal 2003 a
oggi il prezzo del petrolio è raddoppiato. In più di una situazione la UE ha
dovuto prendere atto della fragilità delle sue forniture di energia – ad
esempio nel caso degli effetti dell'uragano Katrina sulle sue forniture di petrolio
nell'agosto/settembre 2005 e della temporanea interruzione delle forniture di
gas transitante dall'Ucraina nel gennaio 2006. Nel frattempo i biocarburanti si
sono dimostrati una credibile alternativa del petrolio. Nella maggior parte
degli Stati membri il diesel che gli automobilisti acquistano contiene già
biodiesel anche se in percentuale ridotta; le principali compagnie petrolifere
hanno annunciato programmi di investimento nei biocarburanti per centinaia di
milioni di euro e l'industria automobilistica ha cominciato a commercializzare
automobili in grado di funzionare con miscele a alto tenore di bioetanolo.
Come
evidenziato dalla tabella dell'allegato 1, nel 2005 i biocarburanti erano
utilizzati in 17 dei 21 Stati membri per i quali sono disponibili dati e la
loro quota di mercato raggiungeva circa l'1%[9].
Si tratta di un dato che evidenzia rapidi progressi – di fatto un raddoppio
nell'arco di due anni. È tuttavia di un dato inferiore al valore di riferimento
del 2% e inferiore alla quota dell'1,4% che sarebbe stata raggiunta se tutti
gli Stati membri avessero conseguito i propri obiettivi. Inoltre i progressi sono
stati molto diseguali. Soltanto la Germania (3,8%) e la Svezia (2,2%) hanno
raggiunto il valore di riferimento. Se da un lato il biodiesel ha raggiunto una
quota dell'1,6% nel mercato del diesel, in quello della benzina il bioetanolo
non è andato oltre lo 0,4%.
Questa
disomogeneità tra gli Stati membri è comunque in diminuzione. Dall'inizio del
2005 13 Stati membri[10]
hanno ottenuto l'autorizzazione a erogare aiuti di Stato per nuove esenzioni
fiscali dei biocarburanti. Almeno 8 Stati membri hanno introdotto obblighi in
materia di biocarburanti o preannunciato piani in tal senso.
Come evidenziato dall'allegato 2, 19 Stati
membri hanno già fissato obiettivi per il 2010. Se tutti riusciranno a centrare
gli obiettivi fissati, la quota dei biocarburanti in tali Stati membri
raggiungerà il 5,45%, ovvero 0,3% in meno dell'obiettivo. L'esperienza del 2005
suggerisce che il divario tra obiettivo e quota realizzata sarà superiore. Nel
2005 soltanto due Stati membri, sui 21 per i quali sono disponibili dati, hanno
conseguito gli obiettivi che si erano posti. La media degli Stati membri ha
conseguito l'obiettivo soltanto in misura del 52%. Anche se nel 2010 il divario
dovesse ridursi della metà, l'Unione conseguirebbe in quell'anno una quota di
biocarburanti non superiore al 4,2%. La Commissione ritiene che si tratti di
una stima attendibile alla luce delle politiche e misure attuali. (Le stime
utilizzate in recenti esercizi di simulazione danno risultati inferiori: in
situazione immutata il modello PRIMES indica per il 2010 una quota del 3,9%,
mentre secondo il modello Green-X tale quota non supererà il 2,4%[11]).
Le valutazioni concordano sostanzialmente con le opinioni raccolte nel corso
della consultazione pubblica sulla revisione della direttiva sui biocarburanti:
la grande maggioranza degli interpellati non riteneva che si sarebbe potuta
raggiungere la quota del 5,75%[12].
La Commissione ne conclude pertanto che probabilmente
l'obiettivo della direttiva sui biocarburanti per il 2010 non sarà conseguito.
Per capire
quali misure siano necessarie per dare impulso ai biocarburanti è utile
prendere in considerazione i due Stati membri che hanno realizzato progressi:
la Germania e la Svezia. Se il successo della Germania è imputabile soprattutto
al biodiesel, la Svezia ha concentrato i suoi sforzi sul bioetanolo[13].
Per altri versi, tuttavia, le politiche dei due paesi hanno parecchi elementi
in comune. Ambedue i paesi sono attivi in questo settore da diversi anni.
Entrambi favoriscono l'utilizzo di biocarburanti puri o di miscele ad alto
tenore di biocarburanti (che conferisce maggiore visibilità politica) e di
miscele a basso tenore di biocarburanti da utilizzarsi con motori e sistemi di
distribuzione esistenti (massimizzando la portata della politica). Tutti due i
paesi hanno concesso esenzioni fiscali per i biocarburanti, senza fissare
limiti ai quantitativi ammessi a beneficiarne. Sia Svezia che Germania hanno
combinato produzione domestica e importazioni (dal Brasile nel caso della
prima, da altri Stati membri nel caso della seconda). Entrambi i paesi stanno
investendo nella R&S sui biocarburanti e hanno trattato i biocarburanti di
prima generazione come strumento per passare a quelli di seconda generazione.
Le esenzioni fiscali sono una forma
comprovata di sostegno ai biocarburanti. Nel 2005 e 2006 diversi Stati membri
hanno annunciato l'introduzione di una nuova forma di sostegno: gli obblighi in
materia di biocarburanti[14].
Si tratta di strumenti giuridici che impongono ai fornitori di carburanti di
includere una data percentuale di biocarburanti nel totale dei carburanti da
essi commercializzati. [15]
Alcuni Stati membri utilizzano gli obblighi per integrare le esenzioni fiscali,
altri in alternativa a queste ultime.
Esistono
buoni motivi per ritenere che nel lungo termine gli obblighi relativi ai
biocarburanti ridurranno i costi di promozione degli stessi – in parte perché
ne consentono un'applicazione su larga scala – e si riveleranno come la
metodologia più efficace. La Commissione ne incoraggia l'uso.
La Francia e
l'Austria sono i soli Stati membri ad aver utilizzato gli obblighi relativi ai
biocarburanti per periodi superiori a pochi mesi. L'obbligo introdotto dalla
Francia nel gennaio 2005 prevedeva una quota di biocarburanti del 2%. Tuttavia
i fornitori di carburanti, anziché applicare l'obbligo, optano spesso per il
versamento di un'imposta addizionale – una possibilità consentita dalla legge;
la quota del 2% non è stata pertanto raggiunta. L'Austria ha introdotto tale
obbligo nell'ottobre 2005, fissando una quota di biocarburanti del 2,5% con
decorrenza immediata. La quota di biocarburanti, che era rimasta al di sotto
dello 0,2% nei primi tre trimestri del 2005, è passata nell'ultimo al 3,2%. Nei
prossimi anni gli obblighi fissati dai due Stati membri dovrebbero essere
portati a livelli superiori.
Non sono
disponibili dati relativi all'incidenza sui costi.
La
Commissione intende monitorare da vicino i progressi in questo ambito.
Dati i
prezzi elevati del petrolio e il fatto assodato che i biocarburanti
costituiscono un'alternativa credibile per il settore dei trasporti, è il
momento giusto per rivedere il quadro normativo della politica dell'Unione in
materia di biocarburanti. È urgente e
imperativo che l'Unione europea invii un chiaro segnale della propria
determinazione a ridurre la dipendenza dal petrolio nel settore dei trasporti.
E oggi l'unica via praticabile per conseguire questo obiettivo è il ricorso ai
biocarburanti il cui impiego deve integrare le politiche di efficienza
energetica e il passaggio a altri modi nel settore dei trasporti. L'impegno per
la promozione dei biocarburanti è una polizza assicurativa contro gli alti
prezzi del petrolio e riduce le conseguenze di interruzioni delle forniture. È
inoltre un mezzo per ridurre la probabilità che i prezzi del petrolio si
mantengano ai livelli odierni, in quanto dimostra agli operatori dei mercati
petroliferi che i paesi consumatori sono determinati a sviluppare una vera
alternativa.
Gli
interventi legislativi a favore dei biocarburanti forniranno un sostegno alle
autorità nazionali, regionali e locali che perseguono l'obiettivo di ridurre la
dipendenza dal petrolio nel settore dei trasporti, daranno fiducia alle
società, agli investitori e ai ricercatori che operano per centrare tale
obiettivo in modo efficiente e invieranno un forte segnale a chi ritiene che i
consumatori europei rimarranno sempre ostaggio del petrolio, qualunque prezzo
esso raggiunga.
Un segnale
inviato in forma di obiettivi giuridicamente vincolanti è più forte di un
impegno assunto su base esclusivamente volontaria.
Un messaggio
che abbia la forma dell'adozione di un nuovo quadro legislativo da parte della
UE nel suo complesso (un mercato che assorbe ogni anno 300 milioni di
tonnellate di petrolio per il settore dei trasporti) ha maggiori probabilità di
essere ascoltato, creduto e messo in pratica dei segnali inviati dai singoli
Stati membri.
Uno sforzo
collettivo dei 27 Stati membri finalizzato allo sviluppo di tecnologie e
mercati dei biocarburanti ha maggiori probabilità di avere successo e di
ridurre i costi rispetto all'impegno prodigato dagli Stati membri su base
individuale.
La
Commissione ha compiuto i primi passi in questa direzione con il piano d'azione
sulla biomassa del dicembre 2005, con la strategia sui biocarburanti del
febbraio 2006 e con il libro verde sull'energia del marzo 2006. Nelle loro
reazioni a tali documenti il Parlamento europeo e il Consiglio hanno in generale
sostenuto l'approccio proposto.
Per inviare
un segnale chiaro sulla determinazione dell'Unione a ridurre la dipendenza dal
petrolio nel settore dei trasporti, il prossimo passo dovrebbe essere quello di
fissare obiettivi minimi per la quota futura di biocarburanti. Come indicato
nella tabella di marcia per le energie rinnovabili[16],
un livello adeguato di tale quota dovrebbe essere pari al 10% nel 2020.
5. L'efficienza come necessità nella politica dei
biocarburanti
Di pari
passo con l'aumento del consumo di biocarburanti è necessario fare in modo che la politica dei biocarburanti operi con
un elevato livello di efficienza. Ciò significa:
- definire un quadro normativo per
dare agli investitori la fiducia necessaria per investire in forme di produzione
dei biocarburanti migliori e a alta intensità di capitale e all'industria
automobilistica le informazioni sui carburanti in funzione dei quali dovrebbero
essere progettati i veicoli (è pertanto necessario fissare obiettivi minimi per
i biocarburanti per il 2015 e il 2020);
- ridurre al minimo gli oneri
amministrativi per tutte le parti;
- incoraggiare la produzione di
biocarburanti con modalità tali da contribuire al meglio agli obiettivi della
direttiva: la riduzione dei gas serra e la sicurezza dell'approvvigionamento
nel rispetto dell'ambiente.
La
Commissione è consapevole che, prima di adottare nuove iniziative a favore dei
biocarburanti, gli Stati membri e i membri del Parlamento europeo vogliono
essere certi che la promozione dei biocarburanti sia di per sé un obiettivo
auspicabile. I biocarburanti permettono realmente di ridurre le emissioni dei
gas serra? Saranno mai commercialmente redditizi? La promozione dei
biocarburanti è compatibile con la protezione dell'ambiente (comprese la
biodiversità, la conservazione del suolo e la qualità dell'aria e dell'acqua)?
La clausola
di revisione della direttiva sui biocarburanti prevede che la presente
relazione affronti tali aspetti. Anche le risposte fornite nella consultazione
pubblica sulla revisione della direttiva sottolineano la necessità di procedere
in tal senso. Questi aspetti sono affrontati nella sezione successiva della
presente relazione. Informazioni più dettagliate, relative a tutti gli aspetti
tecnici di cui all'articolo 4, paragrafo 2, della direttiva sui biocarburanti,
figurano nell'allegato documento di lavoro del servizi della Commissione.
6. L'impatto economico e ambientale della promozione dei
biocarburanti
Sull'impatto
economico e ambientale dei biocarburanti sono circolate informazioni poco
accurate.
Ad esempio,
nel corso degli anni '90 si tendeva a valutare l'impatto della produzione dei
biocarburanti sulle emissioni di gas serra prendendo in considerazione
esclusivamente le emissioni di biossido di carbonio. Non si consideravano invece
le emissioni di protossido di azoto causate dall'utilizzo dei fertilizzanti e
dalla coltivazione dei terreni. Il potenziale di riscaldamento globale del
protossido di azoto è, a parità di peso, di circa 300 volte superiore a quello
del biossido di carbonio. Non considerare tali emissioni portava quindi a
sopravvalutare i benefici dei biocarburanti in termini di emissioni di gas
serra.
Un esempio
più recente è la convinzione diffusa che il consumo europeo di biodiesel abbia
provocato deforestazioni e una distruzione degli habitat naturali in Indonesia
e Malesia per creare nuovi spazi per la produzione di olio di palma. In realtà
per la produzione del biodiesel sono stati utilizzati quantitativi
insignificanti di olio di palma – circa 30 000 tonnellate nel 2005[17].
E tuttavia, tra il 2001/2002 e il 2005/2006, la produzione mondiale di olio di
palma è aumentata di circa 10 milioni di tonnellate. Si è trattato però di un
aumento indotto dal mercato alimentare e non da quello dei biocarburanti.
Se tuttavia
l'espansione dei biocarburanti registrata in passato non sembra essere
responsabile della deforestazione nei due paesi menzionati, è però essenziale
mettere a punto politiche di promozione dei biocarburanti che in futuro
continuino a contribuire alla sostenibilità, in particolare se l'utilizzo dei
biocarburanti aumenterà con un ordine di grandezza superiore a quello attuale.
Ai fini
della presente relazione la Commissione ha cercato pertanto di illustrare un
quadro equilibrato dell'impatto economico-ambientale dell'uso dei
biocarburanti, che è presentato in dettaglio nell'allegato documento di lavoro.
Sulla base di tale documento si possono trarre le seguenti conclusioni
sull'impatto economico e ambientale della promozione dei biocarburanti:
Costi
- I costi aggiuntivi per l'uso dei
biocarburanti dipendono dal prezzo del petrolio, dalla quota delle importazioni
e dalla competitività dei mercati agricoli. Con un prezzo del petrolio a 48 USD
a barile, come nello scenario della Commissione, i costi diretti supplementari
per raggiungere una quota di mercato del 14% di biocarburanti (rapportati ai
costi dei carburanti convenzionali) sono stimati tra 11,5 e 17,2 miliardi di
euro nel 2020. Ipotizzando un prezzo del barile di petrolio a 70 USD tali costi
diminuirebbero attestandosi tra 5,2 e 11,4 miliardi di euro. Tuttavia, anche
utilizzando le più moderne tecnologie sarà difficile, almeno nel breve e medio
termine, che il costo dei biocarburanti prodotti nella UE possa competere con
quello dei combustibili fossili. Secondo la Strategia dell’UE per i
biocarburanti [COM(2006) 34], con le tecnologie attuali il costo del
biodiesel prodotto nell’UE diventa interessante se il petrolio si stabilizza
attorno a 60 USD al barile, mentre il bioetanolo diventa competitivo solo con
un prezzo del petrolio di circa 90 USD al barile. Secondo il documento di
lavoro dei servizi della Commissione, adottato congiuntamente alla presente
comunicazione e basato sull'analisi del CCR "Dal pozzo alla ruota",
il punto di equilibrio per il biodiesel e il bioetanolo si raggiunge con prezzi
del barile compresi rispettivamente tra 69-76 e 63-85 euro.
- I biocarburanti di seconda
generazione non sono ancora commercializzati (si prevede che lo saranno tra il
2010 e il 2015) ma avranno probabilmente costi maggiori rispetto a quelli di
prima generazione. Ci si aspetta che tali costi diminuiscano entro il 2020. In
quell'anno, infatti, dovrebbero essere sul mercato i biocarburanti sia di prima
che di seconda generazione.
Sicurezza
dell'approvvigionamento
- I biocarburanti contribuiscono alla
sicurezza a breve termine dell'approvvigionamento energetico, riducendo la
necessità di mantenere scorte petrolifere per tutelarsi da eventuali problemi
di fornitura. Ciò equivale a risparmi nell'ordine di 1 miliardo di euro all'anno
(nell'ipotesi di una quota di biocarburanti del 14%).
- Il modo migliore per favorire la
sicurezza di lungo termine dell'approvvigionamento energetico è la
diversificazione delle fonti di energia. Nel settore dei trasporti tale
diversificazione è piuttosto limitata. I biocarburanti in questo senso
apportano un contributo aumentando la diversità dei tipi di carburante e delle
regioni di origine degli stessi. Quantificare tali benefici in termini monetari
non è facile.
- I biocarburanti possono essere
ricavati da diverse materie prime. Per garantire i massimi benefici in termini
di sicurezza dell'approvvigionamento è auspicabile mantenere più ampia
possibile la gamma di tali materie. Garantirsi una miscela di prodotti che
comprenda biocarburanti prodotti a livello interno e altri importati da diverse
regioni presenta maggiori vantaggi che non affidarsi esclusivamente a
produttori a basso costo (il Brasile per la canna da zucchero e la Malesia e
l'Indonesia per l'olio di palma). È inoltre auspicabile commercializzare quanto
prima i biocarburanti di seconda generazione così da poter utilizzare una gamma
ancora più ampia di materie prime.
Altri
effetti di natura economica
- Conseguire una quota di
biocarburanti del 14% entro il 2020, purché ciò avvenga soprattutto grazie alla
produzione interna, farebbe aumentare l'occupazione nella UE di circa
144 000 unità e il PIL comunitario dello 0,23%[18].
- La domanda europea di importazioni
di biocarburanti può contribuire a migliorare le relazioni commerciali tra la UE
e i suoi partner e offrire nuove opportunità ai paesi in via di sviluppo che
abbiano le potenzialità per produrre e esportare biocarburanti a prezzi
competitivi.
- L'adozione di misure di politica
commerciale per agevolare l'accesso al mercato UE dei biocarburanti, in pieno
sviluppo, potrebbe contribuire a concludere con successo i negoziati
commerciali attualmente in corso.
La UE mantiene una protezione significativa contro le importazioni di alcuni
tipi di biocarburanti, in particolare l'etanolo che beneficia di una protezione
tariffaria ad valorem di circa il 45%. I dazi di importazione di altri
biocarburanti (biodiesel e oli vegetali) sono ben più bassi (tra 0 e 5%). A
causa delle incertezze che circondano il ciclo di Doha dell'Organizzazione mondiale
per il commercio, non è chiaro al momento se nel prossimo futuro vi sarà una
liberalizzazione a livello mondiale, che porterebbe alla riduzione della
protezione. Sono in corso in parallelo negoziati per un'area di libero scambio,
tra l'altro con il Mercosur, in cui una delle questioni oggetto di negoziazione
è il maggiore accesso ai nostri mercati per alcuni produttori competitivi di
etanolo. I paesi ACP (Africa, Carabi e Pacifico) e i paesi meno sviluppati,
nonché i paesi che beneficiano dei regimi SPG+ dell'UE[19]
hanno già accesso illimitato in franchigia doganale al mercato europeo. Se
dovesse emergere che l'approvvigionamento della UE in biocarburanti sostenibili
è insufficiente, la UE dovrebbe essere pronta a esaminare se l'ulteriore
accesso al mercato possa costituire una soluzione per stimolare lo sviluppo del
mercato[20].
- Lo sviluppo dei biocarburanti di
seconda generazione, mediante misure di R&S e di altro tipo, contribuirebbe
a promuovere l'innovazione e a mantenere la competitività dell'Europa nel
settore delle energie rinnovabili.
Emissioni
di gas serra
- I biocarburanti di prima
generazione, prodotti in Europa utilizzando i metodi economicamente più
vantaggiosi, garantiscono, in uno scenario "dal pozzo alla ruota"[21],
riduzioni dei gas serra nell'ordine del 35-50% rispetto ai carburanti
convenzionali che sostituiscono. Altri metodi di produzione determinano
riduzioni minori o maggiori dei gas serra. Si ritiene che un particolare metodo
di produzione (la produzione di etanolo in impianti alimentati a carbone con
sottoprodotti utilizzati per i mangimi) provochi emissioni di gas serra
superiori a quelle dei carburanti convenzionali che sostituisce.
- La produzione di etanolo dallo
zucchero di canna in Brasile permette di ridurre di circa il 90% i gas serra, mentre
quella di biodiesel dall'olio di palma e dalla soia garantisce riduzioni
rispettivamente del 50% e 30%.
- I processi di produzione dei
biocarburanti di seconda generazione, una volta pronti per l'immissione sul
mercato, dovrebbero consentire riduzioni nell'ordine del 90%.
- Prosciugare le paludi per produrre
biocarburanti causerebbe una perdita di carbonio immagazzinato che
richiederebbe centinaia di anni per essere compensata dalle riduzioni di
emissioni di gas serra.
- Qualora i biocarburanti raggiungano
una quota di mercato del 14%, ci si potranno attendere riduzioni annue delle
emissioni di gas serra nell’ordine di 101-103 MT CO2eq in rapporto
alle riduzioni che si ottengono utilizzando oggi i biocarburanti.
Altri
effetti sull’ambiente
- Se l’aumento delle materie prime
utilizzate per produrre biocarburanti avviene grazie a coltivazioni su terreni
adeguati a tale scopo, l’impatto ambientale (escludendo i gas serra) di una
quota di biocarburanti del 14% sarà gestibile.
- Tuttavia un aumento dell’uso dei
biocarburanti che induca a produrre le materie prime in terreni non adeguati –
quali le foreste pluviali e altri habitat di grande valore naturale –
provocherebbe notevoli danni all’ambiente. Non vi è tuttavia alcuna necessità
di utilizzare tali terreni per conseguire la quota del 14%.
- L’elevata qualità del carburante e
i limiti alle emissioni dei veicoli in vigore nell’Unione europea indicano che
eventuali cambiamenti nel volume dei biocarburanti utilizzati non avranno una
grande incidenza sulle emissioni inquinanti.
- La direttiva UE sulla qualità dei
carburanti deve essere rivista per definire un approccio graduale che permetta,
entro il 2020, di utilizzare nei normali motori dei veicoli miscele con tenore
significativamente più elevato di biocarburanti.
Dalla
presente rassegna si possono trarre le seguenti conclusioni:
1) In relazione al dettato dell’articolo
4, paragrafo 2, della direttiva sui biocarburanti, le ragioni per le quali gli
obiettivi fissati da tale direttiva per il 2010 non saranno probabilmente
conseguiti non possono essere definite “giustificate” o relative a “nuove prove
scientifiche”.
2) Il Consiglio e il Parlamento europeo
possono essere fiduciosi che un maggiore uso dei biocarburanti garantirà una sostanziale
sicurezza dell'approvvigionamento e benefici in termini di emissioni di gas
serra. Aumentare l’uso dei biocarburanti è il solo mezzo oggi disponibile per
ridurre la dipendenza del settore dei trasporti dal petrolio (oggi quasi
totale) e una delle poche modalità per incidere significativamente sulle
emissioni di gas serra di cui è responsabile il settore dei trasporti.
3) Per inviare un segnale chiaro della
sua determinazione a ridurre la dipendenza dal petrolio nel settore dei
trasporti, l’Unione deve dare nuovo impulso alle sue politiche di promozione
dei biocarburanti.
4) I benefici della politica dei
biocarburanti in termini di riduzione delle emissioni dei gas serra possono
essere ulteriormente incrementati, riducendo al contempo i rischi per l’ambiente,
mediante un semplice sistema di incentivi/sostegni che scoraggi, ad esempio,
l'utilizzo di terreni a elevata biodiversità per la coltivazione di materie
prime da cui ricavare biocarburanti, che scoraggi inoltre l’uso di sistemi
nocivi per la produzione dei biocarburanti e favorisca invece l’uso dei
processi di produzione di seconda generazione. Tale sistema dovrebbe essere
elaborato in modo da evitare discriminazioni tra la produzione interna e le
esportazioni e da non costituire ostacoli agli scambi commerciali. Il suo
impatto dovrebbe essere valutato e il suo funzionamento monitorato per renderlo
più sofisticato in futuro.
5) Il sistema dovrebbe essere messo a
punto in modo tale da non ridurre i benefici per la sicurezza
dell’approvvigionamento che derivano dalla diversità delle fonti energetiche,
dai tipi di biomassa e dai luoghi di importazione. Il sistema, pertanto, non
dovrebbe favorire un tipo di biocarburante o di coltivazione piuttosto che un
altro ma dovrebbe incoraggiare, anche nei paesi terzi, la produzione di tutti i
biocarburanti e a partire da tutti i tipi di materie prime purché essa non
abbia effetti nocivi sull’ambiente.
Per passare
da una quota di biocarburanti che si aggira oggi sull'1% a una quota del 10% si
imporranno i seguenti interventi:
·
Modifiche
in fasi successive della direttiva sulla qualità dei carburanti e della norma
sul diesel[22], tenendo
conto degli sviluppi tecnologici, rispettando gli obiettivi di qualità
dell’aria e facendo sì che l’impiego di miscele con tenore di biocarburanti
significativamente superiore a quello attuale diventi una pratica corrente;
·
L’introduzione
(a costi ridotti[23]) nei
veicoli nuovi delle modifiche necessarie per consentire l’uso di miscele a
elevato tenore di biocarburanti;
·
La
commercializzazione da parte dell’industria petrolifera di benzina di base a
bassa tensione di vapore – o una modifica della direttiva sulla qualità dei
carburanti per tenere conto dei cambiamenti della tensione di vapore dovuti
alla presenza nella benzina di una bassa percentuale di etanolo;
·
La
disponibilità dei biocarburanti di seconda generazione (se la flotta
automobilistica della UE continua a spostarsi dalla benzina al diesel, sarà
particolarmente importante la commercializzazione del BTL, carburante ricavato
dalla biomassa);
·
L’introduzione
della silvicoltura e lo sviluppo ulteriore della coltivazione della colza nella
UE e nei paesi vicini dell’est;
·
L'adozione
di misure atte a garantire le credenziali ambientali dei biocarburanti, ad
esempio scoraggiando l'utilizzo di biocarburanti che provocano più emissioni di
gas serra di quante ne riducano o che comportino notevoli perdite di
biodiversità; monitoraggio e comunicazioni periodici da parte della Commissione
sull'impatto ambientale della produzione e dell'utilizzo dei biocarburanti
"dal pozzo alla ruota";
·
L'applicazione
continua di un approccio equilibrato al commercio internazionale dei
biocarburanti, in modo che sia i paesi esportatori che i produttori domestici
possono investire con fiducia nelle opportunità offerte da un mercato europeo
in piena crescita.
Come
indicato nella valutazione di impatto della tabella di marcia per le energie
rinnovabili, una quota di biocarburanti del 10% nel 2020 può essere conseguita
anche con una dipendenza minima dai biocarburanti di seconda generazione. Lo
sviluppo di tali biocarburanti, tuttavia, farà sì che tale obiettivo venga
conseguito riducendo ulteriormente le emissioni di gas serra e migliorando la
sicurezza dell'approvvigionamento e renderà più semplice raggiungere quote ancora
più elevate. Oltre al sostegno dei programmi di ricerca e sviluppo comunitari e
nazionali, lo sviluppo dei biocarburanti di seconda generazione necessità di
incentivi di mercato e dell'istituzione di un quadro di medio termine per la
promozione dei biocarburanti.
A tal fine
una semplice modifica della direttiva sui biocarburanti non sarà sufficiente.
Per conseguire gli obiettivi previsti sarà necessario un notevole impegno da
parte dell'industria, del settore agricolo, degli Stati membri e della UE. Tuttavia,
in assenza del quadro normativo che verrebbe istituito da una modifica della
direttiva è estremamente improbabile che possano essere realizzati gli
interventi sopradelineati.
8. Proposta di revisione della direttiva sui biocarburanti
È necessario
che la UE riveda la direttiva sui biocarburanti per:
- inviare un chiaro segnale della
propria determinazione a ridurre la dipendenza dal petrolio nel settore dei
trasporti e a passare a un'economia a basse emissioni di carbonio;
- fissare obiettivi minimi per la
quota di biocarburanti nel 2020 (10%);
- garantire che venga scoraggiato
l'uso di biocarburanti a bassa efficienza, incentivando invece l'uso di
biocarburanti rispettosi dell'ambiente e che garantiscono la sicurezza
dell'approvvigionamento.
Nel corso
del 2007 la Commissione presenterà una proposta in tal senso.