1)      Contesto della proposta

110

·        Motivazione e obiettivi della proposta

I rifugiati e i beneficiari di protezione sussidiaria (di seguito denominati anche "beneficiari di protezione internazionale") non possono attualmente beneficiare dello status di soggiornante di lungo periodo ai sensi della direttiva 2003/109/CE del Consiglio, del 25 novembre 2003, relativa allo status dei cittadini di paesi terzi che siano soggiornanti di lungo periodo. Riconoscendo questa lacuna, il Consiglio e la Commissione, nella dichiarazione congiunta dell'8 maggio 2003, hanno auspicato l'estensione della direttiva 2003/109/CE ai beneficiari di protezione internazionale. La presente proposta è diretta a mettere in atto tale dichiarazione includendo i beneficiari di protezione internazionale nel campo di applicazione della suddetta direttiva.

120

·        Contesto generale

La proposta presentata dalla Commissione nel 2001 per l'adozione della futura direttiva 2003/109/CE[1] prevedeva che i rifugiati potessero beneficiare dello status di soggiornante di lungo periodo dopo cinque anni di soggiorno legale e ininterrotto in uno Stato membro, senza dover disporre di risorse stabili, regolari e sufficienti e di un'assicurazione contro le malattie.

Nel corso dei negoziati, tuttavia, è stato deciso di escludere i rifugiati dal campo di applicazione della direttiva e il Consiglio e la Commissione, nella dichiarazione congiunta adottata dal Consiglio GAI l'8 maggio 2003, hanno stabilito che la Commissione avrebbe presentato una proposta di direttiva per estendere lo status di soggiornante di lungo periodo ai rifugiati e ai beneficiari di protezione sussidiaria, tenendo conto dello studio sul trasferimento dello status di protezione.

130

·        Disposizioni vigenti nel settore della proposta

Lo status di soggiornante di lungo periodo e i diritti e benefici connessi sono definiti dalla direttiva 2003/109/CE, che a seguito dell'adozione della presente proposta si applicherà anche ai beneficiari di protezione internazionale. Ai sensi della direttiva 2004/83/CE del Consiglio del 29 aprile 2004, sono beneficiari di protezione internazionale i cittadini di paesi terzi o gli apolidi cui è stato riconosciuto lo status di rifugiato o di protezione sussidiaria ai sensi della direttiva stessa.

140

·        Coerenza con altre politiche

La proposta è pienamente in linea con le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 1999 e il programma dell'Aia del 2004 per quanto concerne la parità di trattamento dei cittadini di paesi terzi.

2)      Consultazione delle parti interessate e valutazione d'impatto

·        Consultazione delle parti interessate

211

Nel 2004 i servizi della Commissione hanno discusso, in via informale, le grandi linee della presente proposta con gli Stati membri in sede di comitato per l'immigrazione e l'asilo e nel corso di due riunioni informali di esperti.

Nel 2004 sono stati consultati informalmente anche l'ACNUR, il Consiglio europeo per i rifugiati e gli esuli e la Commissione delle Chiese per i Migranti in Europa.

Il Consiglio danese per i rifugiati, l'Istituto per la politica migratoria e l'Istituto per la migrazione e gli studi etnici hanno realizzato, per conto della Commissione, uno studio sul trasferimento dello status di protezione nell'UE nel contesto del regime europeo comune in materia di asilo, nella prospettiva di istituire uno status uniforme valido in tutta l'Unione per le persone alle quali è stato riconosciuto il diritto di asilo. La relazione dello studio consta di tre parti, in cui vengono descritti il quadro giuridico esistente, la prassi in undici Stati membri e in uno Stato non membro e gli scenari futuri per un meccanismo comunitario di trasferimento della protezione. Gli studiosi hanno consultato undici Stati membri, l'ACNUR e il Consiglio d'Europa (in merito all'accordo europeo sul trasferimento della responsabilità). La relazione finale, discussa con gli esperti degli Stati membri, ha ottenuto un ampio consenso.

212

Le parti consultate hanno accolto favorevolmente l'estensione della direttiva ai rifugiati. Alcuni Stati membri, tuttavia, hanno espresso alcune riserve quanto all'inclusione dei beneficiari di protezione sussidiaria. Nondimeno, la Commissione ha deciso di includere tale gruppo nella proposta, ritenendo che questa debba applicarsi alle situazioni di tutti i cittadini di paesi terzi che abbiano soggiornato per cinque anni nello Stato membro ospitante (peraltro la dichiarazione congiunta del maggio 2003 fa riferimento a entrambe le categorie).

La maggioranza delle parti consultate ha concordato con l'analisi effettuata dallo studio, secondo cui il trasferimento della protezione può avvenire anche prima dell'acquisizione dello status di soggiornante di lungo periodo, con la conseguenza che il trasferimento della protezione meriterebbe una proposta distinta. La maggioranza delle parti consultate ha inoltre concordato sul fatto che un meccanismo comunitario di trasferimento della protezione implica il riconoscimento reciproco delle decisioni in materia di asilo, il che, a sua volta, richiede un livello sufficiente di armonizzazione delle procedure di asilo negli Stati membri. La Commissione, di conseguenza, ha deciso di non includere nella presente proposta alcun meccanismo comunitario di trasferimento della protezione.

3)      Elementi giuridici della proposta

305

MODIFICA DELLA DIRETTIVA 2003/109/CE DEL CONSIGLIO

Obiettivo principale della proposta è garantire ai beneficiari di protezione internazionale la certezza del diritto quanto al loro soggiorno in uno Stato membro e offrire loro diritti comparabili a quelli dei cittadini UE dopo cinque anni di soggiorno legale, colmando così la lacuna generata dalla direttiva 2004/83/CE. Tale obiettivo è perseguito sopprimendo dal campo di applicazione della direttiva 2003/109/CE le eccezioni relative ai beneficiari di protezione internazionale, tenendo conto, ove necessario, della loro situazione specifica rispetto a quella di altri cittadini di paesi terzi.

STATUS DI SOGGIORNANTE DI LUNGO PERIODO IN UN PRIMO STATO MEMBRO

I beneficiari di protezione internazionale dovrebbero poter ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo nello Stato membro che ha riconosciuto loro la protezione, alle stesse condizioni applicabili agli altri cittadini di paesi terzi. Inoltre, i beneficiari di protezione internazionale cui è stato conferito lo status di soggiornante di lungo periodo dovrebbero beneficiare pienamente dei diritti e benefici connessi a tale status ed essere soggetti alle restrizioni e limitazioni di tali diritti e benefici previste dalla direttiva 2003/109/CE. Tuttavia, finché un soggiornante di lungo periodo beneficia della protezione internazionale ai sensi della direttiva 2004/83/CE, l'esercizio dei diritti che questa gli conferisce non può essere ostacolato dalle limitazioni della direttiva 2003/109/CE. La questione di stabilire se i beneficiari di protezione internazionale cui è stato conferito lo status di soggiornante di lungo periodo possano avere ancora bisogno di protezione internazionale o abbiano ancora diritto allo status di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2004/83/CE esula dal campo di applicazione della presente direttiva.

Ciononostante, la concessione iniziale della protezione implica il rispetto del principio di non respingimento in caso di revoca o perdita dello status di soggiornante di lungo periodo nel primo Stato membro.

SOGGIORNO E STATUS DI SOGGIORNANTE DI LUNGO PERIODO IN UN SECONDO STATO MEMBRO

Il capo III della direttiva 2003/109/CE fissa le condizioni in base alle quali i soggiornanti di lungo periodo possono esercitare il diritto di soggiorno in un altro Stato membro. Dette condizioni dovrebbero applicarsi pienamente ai beneficiari di protezione internazionale cui è stato conferito lo status di soggiornante di lungo periodo.

I beneficiari di protezione internazionale che, ai sensi dell'articolo 23 della direttiva 2003/109/CE, chiedono il riconoscimento dello status di soggiornante di lungo periodo in uno Stato membro diverso da quello in cui hanno ottenuto la protezione internazionale dovrebbero essere tenuti anche a soddisfare tutte le pertinenti condizioni previste dalla direttiva 2003/109/CE.

LA DIRETTIVA 2003/109/CE MODIFICATA NON PREVEDE ALCUN MECCANISMO COMUNITARIO DI TRASFERIMENTO DI RESPONSABILITÀ IN MATERIA DI PROTEZIONE

La direttiva accorda, a determinate condizioni, il diritto di stabilirsi in un secondo Stato membro solo ai soggiornanti di lungo periodo e non ai beneficiari di protezione internazionale in quanto tali (nemmeno la direttiva 2004/83/CE riconosce tale diritto). Sebbene in alcuni casi il fatto di stabilirsi in un secondo Stato membro possa portare, ad un certo momento, al trasferimento della responsabilità in materia di protezione, questa questione esula dal campo di applicazione della presente direttiva.

Nonostante l'indisponibilità di statistiche affidabili, dallo studio sul trasferimento dello status di protezione summenzionato risulta che le domande di trasferimento della protezione sono rare. Nella pratica, le differenze di interpretazione, da parte degli Stati membri, della normativa vigente in materia di trasferimento della protezione non causano problemi insormontabili. Lo studio ha inoltre mostrato che il trasferimento non è di per sé connesso con lo status di soggiornante di lungo periodo concesso ai beneficiari di protezione internazionale, in quanto un rifugiato può essere autorizzato a soggiornare in un secondo Stato membro (per lavoro o per motivi familiari) anche prima di aver ottenuto lo status di soggiornante di lungo periodo nel primo Stato membro. Il trasferimento della protezione, inoltre, implica il riconoscimento reciproco tra Stati membri delle decisioni in materia di asilo, il che, a sua volta, richiede un livello di armonizzazione delle procedure di asilo degli Stati membri non ancora raggiunto.

Di conseguenza, la proposta di modifica della direttiva 2003/109/CE non prevede un meccanismo comunitario di trasferimento di responsabilità in materia di protezione. Ne consegue che le domande di trasferimento di responsabilità in materia di protezione rimangono disciplinate dalla convenzione di Ginevra del 1951 e, ove applicabile, dall'accordo europeo sul trasferimento di responsabilità relativa ai rifugiati concluso in sede di Consiglio d'Europa.

GARANTIRE IL RISPETTO DEL PRINCIPIO DI NON RESPINGIMENTO DA PARTE DEL SECONDO STATO MEMBRO

Poiché la proposta non concerne il trasferimento di responsabilità in materia di protezione internazionale, è importante garantire il rispetto del principio di non respingimento nel secondo Stato membro. Questo aspetto riveste un'importanza ancora più grande nel caso in cui un beneficiario di protezione internazionale, che abbia già acquisito lo status di soggiornante di lungo periodo in uno Stato membro (il primo Stato membro), ottenga lo status di soggiornante di lungo periodo in un altro Stato membro (il secondo Stato membro) dopo avervi soggiornato per cinque anni.

È quindi necessario assicurare che le autorità del secondo Stato membro siano perfettamente a conoscenza del fatto che un soggiornante di lungo periodo che chiede di soggiornare nel loro territorio ha già ottenuto la protezione internazionale in un altro Stato membro. Ciò vale sia per i soggiornanti di lungo periodo beneficiari di protezione internazionale che non abbiano ancora acquisito lo status di soggiornante di lungo periodo nel secondo Stato membro, sia per quelli che l'abbiano già acquisito. A tal fine, si propone che l'articolo 8 preveda che questa informazione venga inserita nel permesso di soggiorno di lunga durata alla rubrica "osservazioni". Tale menzione, sebbene di per sé non provi che una persona benefici al momento della protezione internazionale, garantirebbe che le autorità del secondo Stato membro siano a conoscenza del fatto che il soggiornante di lungo periodo in questione potrebbe avere ancora bisogno di protezione internazionale ("situazione anteriore in materia di protezione internazionale"). Quando un soggiornante di lungo periodo acquisisce tale status anche in un secondo Stato membro, è opportuno che questa informazione figuri nel permesso di soggiorno rilasciato dal secondo Stato membro, a meno che questo, a seguito di una consultazione con lo Stato membro che ha conferito lo status di protezione, constati che nel frattempo lo status è stato revocato.

Per il caso in cui lo status di soggiornante di lungo periodo non sia stato ancora accordato nel secondo Stato membro, è opportuno modificare anche l'articolo 22 della direttiva 2003/109/CE, in modo che l'allontanamento dal secondo Stato membro di soggiornanti di lungo periodo il cui permesso menziona che sono beneficiari di protezione internazionale in un altro Stato membro, e che pertanto potrebbero avere ancora bisogno di protezione, sia possibile solo verso il primo Stato membro.

Per il caso in cui nel secondo Stato membro sia stato accordato uno status di soggiornante di lungo periodo, è opportuno modificare l'articolo 12 in modo che le autorità del secondo Stato membro, prima di adottare un provvedimento di allontanamento, siano tenute a consultare le autorità dello Stato membro che ha conferito la protezione alla persona in questione. Se tale Stato membro conferma che la persona interessata beneficia ancora della protezione internazionale, l'allontanamento dal secondo Stato membro sarà possibile solo verso lo Stato membro che inizialmente ha accordato la protezione.

Questi due casi di riammissione, tuttavia, lasciano impregiudicate le disposizioni dell'articolo 21, paragrafo 2, della direttiva 2004/83/CE relative alle eccezioni alla protezione dal respingimento.

4)      Base giuridica

310

La presente proposta modifica la direttiva 2003/109/CE e si fonda sulla stessa base giuridica, l'articolo 63, paragrafo 3, lettera a), e l'articolo 63, paragrafo 4, del trattato CE. Questa base giuridica è appropriata, in quanto lo status di soggiornante di lungo periodo conferito ai beneficiari di protezione internazionale è uno strumento d'integrazione di tali persone, quali cittadini di paesi terzi, nello Stato membro ospitante e rientra pertanto nella politica dell'immigrazione.

Il Regno Unito e l'Irlanda non sono vincolati dalla direttiva 2003/109/CE, a norma del protocollo sulla posizione del Regno Unito e dell'Irlanda allegato al trattati. Analogamente, la Danimarca non è vincolata dalla direttiva in virtù del protocollo sulla posizione della Danimarca allegato ai trattati.

5)      Principio di sussidiarietà

321

I beneficiari di protezione internazionale non rientrano nel campo di applicazione della direttiva 2003/109/CE, pertanto gli Stati membri decidono a livello nazionale se e a quali condizioni tali persone possono ottenere uno status più stabile, e la portata di tale status. Attualmente solo alcuni Stati membri conferiscono uno status più stabile. La sua portata, inoltre, varia da uno Stato membro all'altro. Il Consiglio e la Commissione, tuttavia, hanno convenuto che i beneficiari di protezione internazionale dovrebbero poter ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo ai sensi della direttiva 2003/109/CE in tutti gli Stati membri a condizioni comparabili. È pertanto necessario adottare norme comuni a livello comunitario.

325

Modificare la direttiva 2003/109/CE è quindi il modo migliore per garantire la parità di trattamento di tutti i cittadini di paesi terzi che hanno soggiornato legalmente in uno Stato membro per un certo periodo.

6)      Principio di proporzionalità

331

La forma dell'azione comunitaria deve essere la più semplice possibile, in modo da consentire il conseguimento degli obiettivi della proposta e una sua efficace attuazione. In quest'ottica, lo strumento giuridico scelto è una direttiva che modifica una direttiva vigente. La direttiva proposta stabilisce principi generali, ma lascia agli Stati membri destinatari la scelta della forma e dei mezzi più appropriati per attuarli nel rispettivo ordinamento giuridico e contesto generale. Essa si limita a fissare le condizioni che i cittadini di paesi terzi beneficiari di protezione internazionale devono rispettare per ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo. Gli Stati membri, se vogliono, possono prevedere condizioni più favorevoli per l'acquisizione di uno status permanente valido solo a livello nazionale.

7)      Esposizione dettagliata della proposta

570

Modifica dell'articolo 2

Considerato il necessario collegamento tra la direttiva 2004/83/CE, del 29 aprile 2004, recante norme minime sull'attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di rifugiato o di persona altrimenti bisognosa di protezione internazionale e la direttiva 2003/109/CE, è opportuno, nel definire il gruppo di cittadini di paesi terzi che possono ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo, aggiungere, all'articolo 2 della direttiva 2003/109/CE, un riferimento alla definizione chiave di "protezione internazionale" di cui alla direttiva 2004/83/CE.

Modifica dell'articolo 3

Si propone di sopprimere le disposizioni che escludono i beneficiari di protezione internazionale dal campo di applicazione della direttiva 2003/109/CE.

Modifica dell'articolo 4

Si propone di modificare l'articolo 4 della direttiva 2003/109/CE per poter tener conto della durata della procedura di asilo ai fini del computo dei cinque anni di soggiorno legale in uno Stato membro. In tal modo si garantisce la parità di trattamento del cittadino di un paese terzo che ottiene lo status di protezione internazionale a seguito di un riesame o ricorso contro una precedente decisione negativa sulla sua domanda di asilo.

Modifica dell'articolo 8

Gli articoli da 8 a 11 della direttiva 2003/109/CE devono applicarsi integralmente ai beneficiari di protezione internazionale che presentano una domanda di status di soggiornante di lungo periodo in uno Stato membro.

È necessario tuttavia rispondere alle preoccupazioni degli Stati membri relative al rispetto del principio di non respingimento per il caso in cui possa essere posta fine al soggiorno di un soggiornante di lungo periodo in base alla direttiva 2003/109/CE. Gli Stati membri temono infatti che, quando le autorità nazionali competenti per il riconoscimento e la revoca dello status di protezione internazionale sono diverse da quelle competenti per il riconoscimento e la revoca dello status di soggiornante di lungo periodo, la "situazione anteriore in materia di protezione", alla base del soggiorno del cittadino di un paese terzo, possa non essere tenuta in considerazione. I problema si pone anche nel caso in cui un beneficiario di protezione internazionale che ha lo status di soggiornante di lungo periodo si trasferisce in un altro Stato membro e dopo cinque anni di soggiorno acquisisce lo status di soggiornante di lungo periodo in quello Stato membro.

Pertanto, per garantire che le autorità competenti siano a conoscenza di questa "situazione anteriore in materia di protezione", la modifica proposta all'articolo 8 impone agli Stati membri di inserire nel permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo rilasciato ai beneficiari di protezione internazionale una menzione specifica, da cui risulti che il cittadino di un paese terzo ha ottenuto lo status di protezione.

La stessa informazione deve essere apposta dal secondo Stato membro che conferisce lo status di soggiornante di lungo periodo a un cittadino di un paese terzo il cui permesso di soggiorno CE per soggiornanti di lungo periodo rilasciato dal primo Stato membro contiene la suddetta menzione. L'informazione, tuttavia, non va inserita se il secondo Stato membro, dopo aver consultato lo Stato membro che stando alla menzione ha concesso la protezione internazionale, constata che la protezione internazionale è stata revocata.

Modifica dell'articolo 11

La questione di stabilire se i beneficiari di protezione internazionale cui è stato conferito lo status di soggiornante di lungo periodo possano avere ancora bisogno di protezione internazionale o se mantengano lo status di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2004/83/CE esula dal campo di applicazione della presente direttiva. Tuttavia, quando mantengono lo status di protezione internazionale ai sensi della direttiva 2004/83/CE e soggiornano nello Stato membro che l'ha conferito, essi continuano ad essere titolari dei diritti e benefici connessi a tale status.

È pertanto necessario modificare l'articolo 11 per specificare che le possibili limitazioni del principio di parità di trattamento previste in questo articolo possono applicarsi a tali persone solo nella misura in cui sono compatibili con le disposizioni della direttiva 2004/83/CE.

Modifica degli articoli 12 e 22

Sebbene il trasferimento di responsabilità in materia di protezione esuli dal campo di applicazione della presente direttiva, gli Stati membri, nell'applicare le disposizioni della presente direttiva relative all'allontanamento dal territorio dell'Unione, sono vincolati dal principio di non respingimento enunciato nella convenzione di Ginevra del 1951 - e riflesso nell'articolo 21 della direttiva 2004/83/CE - e nella convenzione europea dei diritti dell'uomo, in particolare all'articolo 3.

Le modifiche proposte all'articolo 12 (nuovi paragrafi 3 bis e 6) e all'articolo 22 (nuovo paragrafo 3 bis) intendono garantire, per quanto possibile, il rispetto del principio di non respingimento in tutte le situazioni che si possono verificare quando un beneficiario di protezione internazionale esercita i diritti che gli sono conferiti dalla direttiva 2003/109/CE. In pratica, gli Stati membri dovranno valutare innanzitutto se la direttiva 2004/83/CE si applica (ancora) al cittadino di un paese terzo e, in caso affermativo, se l'allontanamento di tale persona dal territorio dell'Unione sia conforme al principio di non respingimento.

A) Allontanamento da parte dello Stato membro che ha concesso lo status di soggiornante di lungo periodo – articolo 12

Per i casi in cui dalla menzione inserita ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 4, risulta che lo status di soggiornante di lungo periodo e quello di beneficiario di protezione internazionale sono stati riconosciuti dallo stesso Stato membro, il nuovo paragrafo 6 assicura il rispetto dell'articolo 21 della direttiva 2004/83/CE. Lo Stato membro che voglia adottare un provvedimento di allontanamento sarà tenuto a verificare se il cittadino di un paese terzo beneficia ancora della protezione internazionale. In caso affermativo, l'allontanamento è possibile solo nei casi previsti da questa disposizione.

Per i casi in cui dalla menzione inserita ai sensi dell'articolo 8, paragrafo 4, risulta che la protezione internazionale è stata riconosciuta da uno Stato membro diverso da quello che ha conferito lo status di soggiornante di lunga durata, all'articolo 12 è stato aggiunto il paragrafo 3 bis. Ai sensi di tale disposizione, il secondo Stato membro, quando intende adottare un provvedimento di allontanamento, deve consultare lo Stato membro che, stando alla menzione, ha riconosciuto la protezione internazionale al cittadino di un paese terzo in questione. Se dalla consultazione risulta che il cittadino di un paese terzo beneficia ancora della protezione internazionale nello Stato membro consultato, l'allontanamento è possibile solo verso tale Stato, che è obbligato a riammettere l'interessato senza procedure formali. In base al nuovo paragrafo 6, tuttavia, l'allontanamento all'esterno dell'Unione europea è ancora possibile se le condizioni previste all'articolo 21, paragrafo 2, della direttiva 2004/83/CE sono soddisfatte.

Ovviamente, in entrambi i casi il meccanismo di riammissione non può applicarsi quando la responsabilità in materia di protezione della persona interessata è stata trasferita dal primo al secondo Stato membro conformemente agli obblighi derivanti dai trattati internazionali.

B) Allontanamento da parte dello Stato membro in cui il soggiornante di lungo periodo esercita il diritto alla mobilità ai sensi del capo III della direttiva – articolo 22

Nel caso in cui un soggiornante di lungo periodo, beneficiario di protezione internazionale, soggiorna nel secondo Stato membro ma non ha ancora ottenuto lo status di soggiornante di lungo periodo in tale Stato, al fine di garantire il rispetto del principio di non respingimento l'allontanamento ai sensi dell'articolo 22 può essere disposto solo verso il primo Stato membro. Ai sensi dell'articolo 22, paragrafo 3 bis, secondo comma, tuttavia, l'allontanamento all'esterno dell'Unione europea è ancora possibile se le condizioni previste all'articolo 21, paragrafo 2, della direttiva 2004/83/CE sono soddisfatte.

11

Modifica dell'articolo 25

Per facilitare lo scambio di informazioni necessarie tra Stati membri previsto all'articolo 12, paragrafo 3 bis, occorre modificare conformemente l'articolo 25 in modo da permettere l'uso della rete di punti di contatto nazionali anche a tal fine.